作者简介：孟庆瑜，河北省人文社科重点研究基地——河北大学国家治理法治化研究中心主任、教授、博士生导师；王耀华，河北大学法学院博士研究生。
摘要：乡村振兴地方立法的质量是乡村振兴战略高效实施的关键，完善乡村振兴地方立法有助于提升乡村振兴立法科学化与体系化、强化乡村振兴战略的法治保障。基于法的要素、地方位阶和促进特质视角，全面审视乡村振兴地方立法文本，发现其间存在重复与雷同现象凸显、创制性与协调性不足、规范较为原则且缺少具体可行的激励措施等问题。为此，应完善评估制度以促进乡村振兴地方立法文本精练化，重视因地制宜以增强乡村振兴地方立法内容特色化，细化规范内容以助推五大领域有效衔接与政策落实，增加激励措施以强化地方立法促进特质及实效发挥。
关键词：乡村振兴；地方立法；促进法；文本检视
实施乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《乡村振兴意见》)明确提出乡村振兴的远景目标，即到2035年乡村振兴取得决定性进展、农业农村现代化基本实现，到2050年实现乡村全面振兴。全国人大常委会于2021年6月审议通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》(以下简称《乡村振兴促进法》)，为乡村振兴战略的有效贯彻与实施提供了固根本、稳预期、利长远的法治保障。实施乡村振兴战略，《乡村振兴促进法》的原则性与导向性至关重要，但基于“中央统筹、省负总责、市县乡抓落实”的乡村振兴工作机制，乡村振兴地方立法亦肩负促进乡村振兴战略实施的重任。《乡村振兴意见》明确提出，各地可根据实际需要，制定促进乡村振兴的地方立法，《乡村振兴促进法》实施座谈会中亦明确强调，有立法权的地方要在乡村振兴促进法的总体框架下，结合地方实际，及时制定配套法规，完善乡村振兴的地方立法。全国各地普遍积极响应，现已陆续出台21部省级乡村振兴地方性法规，其他地区亦在谋划制定中。乡村振兴地方立法兼具地方立法位阶和促进法特质，同时作为“三农”法律体系的重要组成部分，其能否科学、合理制定，全面、有效实施是乡村振兴战略实施的关键所在。鉴于此，全面系统分析已制定出台的乡村振兴地方立法文本，总结地方立法有益经验并检视其间存在的问题与缺漏，对不断提高乡村振兴地方立法质量，进而有效保障乡村振兴战略深入实施，具有重要理论价值和实践意义。
一、乡村振兴立法的法律特质及地方立法的多维观察
(一)乡村振兴立法的法律特质解析
1．基础性的“三农”法
改革开放40余年来，我国制定了多部涉农法律，形成了主要以《农业法》为核心，以不同领域、不同层级涉农立法为主要内容的“三农”法律体系。乡村振兴战略是党的十九大对新时期“三农”问题作出的重大战略部署，是新时代“三农”工作的总抓手。作为保障和推动乡村振兴战略实施的关键，《乡村振兴促进法》第1条即鲜明地指出其促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展以及加快农业农村现代化的立法宗旨，同时立法内容亦以涵盖乡村建设与发展的产业、人才、生态、文化和组织五大领域振兴以及城乡融合发展为主。由此，乡村振兴立法毋庸置疑成为“三农”法律体系中重要的组成部分。
相较于早先“三农”法律体系中的重要立法，如《农业法》《农村土地承包法》《农民专业合作社法》等，《乡村振兴促进法》既具综合性又处于基础地位。“三农”法律体系中的其他法律均为倾向于规定某一特定方向的单行法，处于较为基础与核心地位的《农业法》亦是通过重点规范农业发展进而全面影响农村和农民，“涉农”地方立法更是存在立法情况和立法内容的地方性差异而整体上分散、芜杂且系统性不足。乡村振兴立法在立法名称上以“乡村”取代“农村”，更强调地域综合特征；在基本框架与制度设计上以促进“三农”发展为总目标并统筹“五大领域”；在法律性质上以促进效用为其定位。这些均体现了其在“三农”法律体系中的统合意义与引领价值，同时也决定了其在“三农”法律体系中的基础性地位。
2．典型性的促进法
同传统的“限禁型”或“管理型”立法相比，促进型立法是一种较为新颖的立法类型，一般具有立法名称中带有明显取向意蕴的“促进”一词，不以强制和义务等规范为主要内容而着重关注于发挥提倡和激励手段的标志与特点。立法实践中，促进型立法呈逐步发展趋势，当前中央层面有以《家庭教育促进法》《中小企业促进法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等为代表的促进型立法；地方立法层面，各地方立法中也有以事关文明行为促进、养老服务促进、旅游发展促进等为代表的促进型地方立法。此外，当前有关学者呼吁开展的“数字经济促进法”“共同富裕促进法”等立法，亦属促进型立法范畴。不论中央层面的乡村振兴促进法，抑或是地方层面的乡村振兴促进条例，名称中均带有“促进”二字并以促进乡村振兴战略的推进为要旨，故而包括地方立法在内的乡村振兴立法均为典型的促进型立法。
我国促进型立法研究与实践的经验尚浅，整体上仍未摆脱向“限禁型”立法倾斜的桎梏，存在内容上混同“限禁型”立法而名不副实、具有象征意义和理念化的口号式规范过多以及未能充分把握限禁手段和激励机制的合理搭配等多方面问题。作为典型促进型立法的乡村振兴立法亦存在上述问题，但其在典型的促进法特质之下又存在有别于其他促进型立法的个性特征。乡村振兴立法有别于《家庭教育促进法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等规范特定领域的单行法特征，其因涵盖“三农”事务范围更广而更加综合，承接政策要素过多而更加原则化。
3．因应性的“政策”法
首先，乡村振兴立法在制定背景及制定依据上具有强烈的政策先导性。乡村振兴战略提出后，《乡村振兴意见》即鲜明地指出“抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作”，“各地可以从本地乡村发展实际需要出发，制定促进乡村振兴的地方性法规、地方政府规章”。由此，《乡村振兴促进法》经过一系列立法程序最终于十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过。为贯彻《乡村振兴意见》及《乡村振兴促进法》的精神，湖北、江西等21省(自治区、直辖市)制定出台了乡村振兴地方性法规作为《乡村振兴促进法》的下位法配套支撑。其次，乡村振兴立法在制度内容上具有强烈的政策引领性。根据《乡村振兴意见》，乡村振兴立法的初衷即是“将行之有效的政策法定化”，同时，《乡村振兴意见》重点明确了以“五大领域”振兴以及建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系作为乡村振兴战略的总要求。《乡村振兴促进法》立法框架及体例模式亦是以“五大领域”及城乡融合等作为主要内容。最后，乡村振兴立法在法律实施中具有政策发展性。乡村振兴立法涉及“三农”问题的领域之丰富决定了其综合特质，由此，乡村振兴立法规范的抽象性与原则性更强。实施乡村振兴战略的现实需求是把行之有效的政策上升为法律，使其在保留政策灵活性的同时兼具法律的稳定性和周延性，以为乡村振兴战略实施过程中的实践差异及动态发展预留空间。
(二)乡村振兴地方立法的多维观察
我国现已出台21部乡村振兴地方立法(见表1)，在制定与实施时间、地域空间以及地方立法的效力等级三个层面上表现出一定的整体性特点与趋势。
表1 我国乡村振兴地方立法基本情况概览
1．时间维度:普遍积极响应但存在时间上的前后延展性
与其他领域地方立法不同，乡村振兴地方立法表现出强烈的立法时间集中的特点。自《乡村振兴意见》提出乡村振兴地方立法要求以及《乡村振兴促进法》被列入立法规划并进入立法议程，各省即积极规划、制定乡村振兴地方立法。具体表现为:在近三年的时间跨度中，共出台21部乡村振兴地方性法规，其中湖北省、江西省两地立法出台时间早于《乡村振兴促进法》的制定时间，《湖北省乡村振兴促进条例》为最早的乡村振兴地方立法，制定于2020年1月并于同年5月1日实施；《甘肃省乡村振兴促进条例》与《江苏省乡村振兴促进条例》均制定于2022年11月25日，分别于2023年1月1日、2023年3月1日实施。这种集中性源于乡村振兴战略的推进实施，在《乡村振兴促进法》出台后，地方立法出台的速度明显加快。
同时，随着时间推移以及乡村振兴战略的实施与推进，后续出台的乡村振兴地方立法表现出一定的发展性。从宏观层面的乡村振兴地方立法的框架设计与章节条数便可见一斑。立法的章节数量总体上呈逐渐增多趋势，前期出台的立法章节多为10章，而中后期出台的立法章节数量多为11章，上海市、河北省和江苏省出台的条例在章节设置上达到了12章。此外，在具体的立法内容上，新出台立法的个性特点逐渐彰显，前期立法的创制特色并不突出，而中后期立法则不同。例如，《广东省乡村振兴促进条例》仅8章60条，形式上不过分苛求与上位法框架体系的对应性甚至立法本身的内容完整性，而重在追求立法内容的精准化、体例架构精练化与调整功能的实操可行；又如，《河北省乡村振兴促进条例》共设置12章96条，是条文数量最多的地方立法，同时凸显立法特色将脱贫巩固专章设置为5条11款；再如，《湖南省乡村振兴促进条例》不作章节区分，亦不苛求立法的体系化，以坚持解决地方实际问题为导向，仅设有条文25条。
2．空间维度:区域差异明显但与经济发展呈正相关性
国家统计局根据地理位置和经济发展将我国地区划分为东部、中部、西部和东北四大区域。按照区域划分，我国东部地区10个省(自治区、直辖市)中，山东省、浙江省、天津市、福建省、广东省、上海市、河北省和江苏省等8个省(自治区、直辖市)开展了乡村振兴地方立法；中部地区6个省中，湖北省、江西省、河南省、安徽省和湖南省等5个省制定了乡村振兴地方性法规，西部地区12个省(自治区、直辖市)中，重庆市、四川省、贵州省、广西壮族自治区、西藏自治区、新疆维吾尔自治区和甘肃省等7个省(自治区、直辖市)制定了乡村振兴地方性法规；而东北地区3个省中，仅有吉林省一地制定了地方立法。四大区域已制定乡村振兴地方立法的总体比例依次分别为80%、83%、58%和33%，已制定出台乡村振兴地方立法的行政区划呈现出较强的区域性差异(见表2)。
同时，乡村振兴地方立法的区域差异性与区域经济发展程度之间呈现出一定的正相关性。区域差异大、地区间发展不平衡是我国长期以来的基本国情，地区经济及城镇化发展程度总体上呈现出东强西弱、南强北弱的不平衡特点。乡村振兴地方立法情况亦与经济发展程度具有一致性，东部、中部地区地方立法出台比例高于西部和东北地区，这种现象表明地方立法完善程度与经济发展程度存在一定契合。
表2 不同区域乡村振兴地方立法情况统计
注:本文对于地区的划分依据为国家统计局发布的《东西中部和东北地区划分方法》(2011)
3．效力维度:均为省级地方性法规且均尚未废止与修订
2015年，《立法法》修改赋予了设区的市实施地方立法的权限，允许其对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。自此，我国地方性法规的立法权限由较大的市扩张至设区的市。但从地方立法效力层级的角度看，当前我国21部乡村振兴地方立法均为省级地方性法规，尚未有设区的市制定的地方性法规对乡村振兴问题作出规定，效力层级上具有强烈的单一性特征；立法内容上，承接上位法———《乡村振兴促进法》，现有地方性法规均为涵盖乡村振兴五大领域的综合性立法；立法名称上，除安徽省地方立法名为“办法”外，其余20部乡村振兴地方立法均为“条例”；时效性与修订方面，21部乡村振兴地方立法均已实施且均未废止或修订。
二、乡村振兴地方立法的文本检视
乡村振兴立法的“三农”法、促进法和“政策法”特质，决定了其一定程度上具有综合性、原则性且带有较强的政策驱动性。在当前各地乡村振兴地方立法加快制定，已出台相当数量的地方立法成果并呈现出一定的特点与趋势的背景之下，基于“立法”“地方立法”和“地方促进型立法”的三重定位，分别从法的要素构成、地方立法位阶、促进法特质三重视角对乡村振兴地方立法作文本检视，可全面且深刻地窥探其问题所在。
(一)要素构成视角下条文的重复性与雷同性
基于乡村振兴地方立法“法”的本质，其当然由法的三要素:概念、原则和规则构成。以法的要素构成为视角对乡村振兴地方立法进行文本检视，可以发现其在概念、原则和规则中均存在较为严重的重复性与雷同性问题，且重复样态较为复杂。其中，地方立法的重复性指的是狭义的地方立法与上位法的重复；地方立法的雷同性亦采狭义解释，指的是与同位阶其他地方立法之间的条文相同或相似。
1．重复性普遍存在
地方立法的重复性问题历来备受诟病且往往存在较为复杂的重复形式，乡村振兴地方立法亦不例外。首先，根据立法规范的类别不同，文本的重复可分为概念条款重复、原则条款重复和规则条款重复。乡村振兴地方立法中的概念条款和原则条款主要集中于总则部分，由于其有利于立法的体系化和完整性，致使地方立法“照搬”上位法概念条款和原则条款的现象频现。《乡村振兴促进法》第2条第2款对“乡村”概念予以明确，为该法的概念条款。地方立法中，江西省、浙江省、四川省、河南省、广西壮族自治区、河北省、贵州省和甘肃省均重复了上位法对“乡村”概念的界定。原则条款的重复亦是地方立法对上位法原则内容的重申，《乡村振兴促进法》第4条规定了实施乡村振兴战略的五项基本原则要求，21部乡村振兴地方立法均对上位法的原则条款作出重复规定。相较于前述概念条款与原则条款，规则条款是立法的主体部分，立法文本大部分由规则条款构成，乡村振兴地方立法中的规则条款亦存在较多重复且散见于纲领性较强的条款。以《江西省乡村振兴促进条例》为例，条例中属规则条款的第14条、第16条第1款、第18条、第23条、第24条第2款、第31条、第37条均与上位法存在高度重复。
此外，重复可分为多种样态。按照重复的基本表现形式不同，重复可分为形式重复与实质重复，形式重复是条文的直观重复，实质重复则是规范的本意上的重复。形式重复往往见于下位法对上位法的“照搬”，而实质重复则是对上位法表述方式的改换与表达内容的总结。例如，《河北省乡村振兴促进条例》第17条中关于返贫动态监测和帮扶机制的规范即是对《乡村振兴促进法》第59条的实质重复。按照重复的复杂程度不同，乡村振兴地方立法存在简单重复与复合重复。简单重复表现为以条、款为单元的整体重复。复合重复则是随着立法的精细化，地方立法对上位法条款拆解、合并形成的重复，其又可根据复合形式的不同(拆解或组合)而进一步分为分散重复和杂糅重复。例如，《山东省乡村振兴促进条例》第25条第1款、《天津市乡村振兴促进条例》第29条、《河南省乡村振兴促进条例》第37条、《广西壮族自治区乡村振兴促进条例》第38条、《贵州省乡村振兴促进条例》第37条均杂糅重复了《乡村振兴促进法》第7条和第30条的内容。《江西省乡村振兴促进条例》第25条第1款分散重复了《乡村振兴促进法》第50条、52条和53条的内容。
2．雷同性现象凸显
地方立法的雷同是指不同地域、同一事项的地方立法之间的条文重复，是严格意义上将立法条文的重复限定在同位阶立法上的狭义的重复，部分学者将其称为地方立法之间的“抄袭”。由于乡村振兴地方立法样本容量大，同时具有立法层级单一、立法体例和内容趋同以及立法时间集中的突出特点，地方立法过程中参考其他地方有益经验的同时往往存在立法条文的借鉴，致使乡村振兴地方立法雷同性现象凸显。
相较于地方立法重复上位法的“一对一”，地方立法之间的雷同则是“一对多”，往往存在数个地方就同一条文互相重复的情况，雷同问题往往更加复杂、分散与隐蔽，立法中的雷同性现象亦难以系统化呈现。鉴于此，择其典型试举两例:一是对于人才引进及保障的相关条款，山东省、广西壮族自治区、广东省、河北省和湖南省等地的立法文本存在雷同并未作具体细化，均大致表述为“县级以上人民政府应当建立乡村振兴人才绿色通道，为乡村振兴人才的落户、生活居留、子女入学、社会保障等方面提供便利”。二是对于生态宜居部分，结合上位法《乡村振兴促进法》第34条“国家健全重要生态系统保护制度和生态保护补偿机制”的规定，部分地方立法以“建立生态保护补偿机制，加大对重点生态功能区补偿力度”为内容作出回应。湖北省、江西省、天津市、吉林省、新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、西藏自治区和江苏省等地的地方立法就此内容存在表述雷同且未结合地方实际作进一步具体细化的问题。在当前全国生态保护补偿制度深入推进、各地加快生态保护补偿实践的背景之下，多地乡村振兴地方立法相关条文盲目简单回应上位法、与同位阶立法雷同且未结合当地生态保护补偿实践基础，将造成立法条款不合时宜、形同虚设。
(二)地方位阶视角下立法的创制性与协调性
“不抵触、有特色、可操作”是一般意义上地方立法的三大原则性要求，其中的“有特色”即要求地方立法具有创制性，能够凸显地方特色并着眼于解决地方实际问题，而“可操作”即是对地方立法实施性的敦促。作为领衔“五大领域”的乡村振兴地方立法，应结合地方实际制定并符合“融入”现行地方立法、实现协调衔接的基本要求。
1．创制性仍然不足
鉴于我国区域经济发展不均衡、城乡建设差异大等地域发展基础与资源禀赋差异，地方立法应突出地方特色。但囿于整体上体制机制不够完善、创新存在风险等问题，地方立法存在鲜有特色的通病，乡村振兴地方立法亦如此。在宏观的立法体例及章节设置上，除少数省份存在个别章节创新规定以及广东、湖南两地为求地方立法的实用、精练而大幅压缩地方立法内容之外，其他地区立法体例及章节设置虽稍有表述及顺序区别，但总体上仍遵循《乡村振兴促进法》的“总则—五大领域—城乡融合—扶持措施—监督检查—附则”体例模式。具体内容上，根据立法规范相对上位法是否独立创制，可分为“独立性创制”和“依附性创制”，乡村振兴地方立法中的独立性创制较少，存在的“依附性创制”也仅停留在添加地方元素的初级层次。以各地方立法文本中创制程度较高、特色较为明显的涉及文化领域的部分为例，虽然该部分整体添加地方元素较多，但基本仍属“依附性创制”且仅处于浅尝辄止的表面规定。
2．协调性未受重视
乡村振兴地方立法作为基础性的“三农”法并在立法内容上兼顾“五大领域”，同其他地方性立法在涉及经济、民生、生态等方面内容的规定上必然存在交叉与重合。乡村振兴地方立法这一综合法特质对法规的协调性提出了更高要求。然而，通过对乡村振兴地方立法文本的检视，发现立法的协调性在地方立法中并未受到充分重视。处于中央层面的《乡村振兴促进法》具有宏观指导意义，应在规范设计上更具原则性和包容性；处于地方立法层级的乡村振兴地方立法则应更贴近地方实际，规范设计上应力求实操可行。而当前乡村振兴地方立法普遍简单承接上位法内容，立法内容上未充分重视协调性问题。以乡村振兴地方立法中的生态部分为例，作为同一位阶的地方立法，地方环境立法一般包括以主要环境要素为类别的大气、水、土壤、固体废物污染防治条例，针对湿地、生活垃圾、海洋、港口以及各地方的河流湖泊的地方立法。各地生态环境状况、法制政策基础差异较大，但反观各地乡村振兴地方立法，仍是单纯承接上位法的相关规范领域，并未结合地方特点，生态领域专章仅主要涵盖生态系统保护制度、生态保护补偿机制、休养生息制度、绿色种植养殖技术、国土综合整治和生态修复、宜居住房建设、污染企业安置、农用重点污染物等相关内容。
(三)促进特质视角下规范的原则性与激励性
近年来，促进型立法理论研究及立法实践异军突起，同“限禁型”或“管理型”立法分饰不同角色并发挥不同调整方式的作用，促进型地方立法亦随着国家治理重心的下沉而发展迅速。但反观带有鲜明的促进型立法特质的乡村振兴地方立法，本应细化上位法、明确地方责任，却普遍存在原则性强、不利落实和激励性相对缺失、不利激励手段发挥等问题。
1．原则性规范大量存在
促进型立法并非一定走向原则性立法或纲领性立法。《乡村振兴促进法》作为统筹指导全国的中央立法，必然有其立法规范较为原则的必要及需求，而处于地方立法位阶的乡村振兴地方立法，因贴近地方实践，其更应破除“促进型”立法过于原则和纲领的天然困境。文本检视显示，乡村振兴地方立法中较为原则的规范广泛且分散存在。例如，在社会保障建设相关条款中，《福建省乡村振兴促进条例》第49条第1款、《四川省乡村振兴促进条例》第54条第1款、《新疆维吾尔自治区乡村振兴促进条例》第50条、《广东省乡村振兴促进条例》第42条第1款、《西藏自治区乡村振兴促进条例》第40条第1款、《湖南省乡村振兴促进条例》第23条第2款均存在缺少具体措施的状况。此外，对于仅能由法律规定和授权的税收减免规定，如无具体的细化措施，相当部分的规范将仅停留在口号式呼吁层面而不利于实践中的具体落实，例如《天津市乡村振兴促进条例》第58条第1款、《吉林省乡村振兴促进条例》第78条第2款和第79条。更值得提及的是，作为助推乡村振兴实践、保障各项法律和政策落实的法律责任条款部分，除湖北省、江西省、浙江省、河南省、新疆维吾尔自治区、广东省和河北省等7地的地方立法文本对法律责任分项列明并予以初步细化之外，其他地区的立法文本均与作为上位法的《乡村振兴促进法》的表述基本一致，存在过于原则和不明确的共性问题。
2．激励性相对缺失
结合乡村振兴地方立法内容并依据规范类型与归责方式，可将立法规范主要分为强制性规范与激励性规范。乡村振兴地方立法文本中的强制性规范有别于以规制相对人为目的的“限禁型”或“管理型”立法规范，其带有行政体制内部强制意蕴，以明确与规制地方政府及其相关部门的责任和行为为目的，激励性规范则主要以鼓励、奖励等手段激励社会主体并促进其动力发挥。强制性规范与激励性规范并非相互独立，增加并明确政府责任能够为社会主体提供激励与促进，因此，两者因规制对象的相对性而在作用发挥中相辅相成。通过对乡村振兴地方立法作文本检视，发现其中强制性规范多见“应当”与“禁止”等词语，激励性规范多见“奖励”“表彰”“补偿”“支持(扶持)”“引导”“鼓励”等词语。同时，立法文本中带有“支持(扶持)”“引导”“鼓励”词语的规范往往相对抽象与宏观，带有“奖励”“表彰”“补偿”词语的规范则更加具体化，可实施性、可实现性较前者更强。基于此，可以上述标志性词语为目标，对强制性、激励性相关词频做数据统计并将激励性词语作“相对具象”和“相对抽象”之分。通过统计强制性词频以检视立法对地方政府及其相关部门的责任规定强度；统计激励性词频以检视立法对社会主体的激励强度，并可通过将“相对具象”和“相对抽象”的激励性词频作横向对比，进而整体反映立法对政府主体责任压实与对社会主体激励促进的基本情况。
数据统计显示，乡村振兴地方立法中的强制性词频较高(强制性词频普遍高于立法条文数)，激励性词频中相对具象的激励性词频远低于相对抽象的激励性词频且数量极少(参见表3)，这表明乡村振兴地方立法规范表述中存在大量的强制性色彩，对地方政府及其相关部门责任压实有余，而对社会主体的激励则稍显不足，且存在激励性规范空洞泛化的现象。此外，仅有的数量极少的带有“相对具象”激励性字眼的规范还多见于简单重复上位法和表述较为原则的问题。例如，“奖励”与“表彰”多同时出现于表述为“对在乡村振兴促进工作中作出显著成绩的单位和个人，依照有关规定给予表彰奖励”的相关条款。多数地方性立法在该内容上存在与上位法高度重复、原则性较强并缺失细化规定及配套举措等问题；“补偿”在21部地方立法中共出现41次，其中33次涉及前述盲目简单回应上位法、未结合地方实践的生态保护补偿相关规定，仅8次出现于颇具立法特色的征地补偿安置保障、耕地占用补偿、粮食生产补偿和金融服务风险补偿等内容。由此可见，乡村振兴地方立法中激励性规范的缺失与其“促进”特质形成强烈反差，不利于“促进型”立法的作用发挥和立法内容的具体落实。
表3 乡村振兴地方立法的强制性与激励性词频数据统计
三、乡村振兴地方立法的完善进路
(一)完善评估制度，促进乡村振兴地方立法文本精练化
乡村振兴地方立法普遍承接《乡村振兴促进法》的立法框架与体例模式，立法内容大都追求“大而全”而忽视其细化和补充作用，重体系完整而轻文本精练是其重复问题凸显的重要原因。立法文本精练化是实现地方立法科学性的前提，而条文重复以及过分追求“大而全”是地方立法的共性问题，实现乡村振兴地方立法文本精练化应在地方立法大视野下，以科学立法为原则明确地方立法重复的界定与评价标准，并在此基础上强化精练地方立法的程序保障。
地方立法的重复是复杂的，并且存在难于认定与评价模糊的双重困境。随着立法技术和立法程序的不断提升与优化，地方立法文本中的简单重复现象虽逐渐减少，但实质上此乃地方立法者为避免重复而治标不治本地杂糅、拆解立法条文以形成“创新条款”的结果，实际上增加了地方立法重复的认定难度。此外，对地方立法避免重复的要求仍较为模糊。立法法虽指明了大致方向，要求地方立法一般不作重复性规定，但仍留有“一般不”的兜底余地。同时，学界对地方立法规范的重复性问题也存在评价差异:多数学者认为重复问题应当杜绝，但仍有学者认为必要的重复是必须的，且对于法律规则中行为方式和行为后果的重复往往是必要且有益的。可见，缺失明确的规范标准及理论与实务界的不同声音一定程度上造成了对立法重复予以认定与评价的模糊问题，乡村振兴地方立法也因此明显表现出在清理重复条款问题上的意识缺乏。基于上述双重困境，应在科学立法原则指导下明确对重复问题的评价标准，杜绝重复问题并提高清理重复条款的重视程度、强化清理机制，对适用本地方的上位法条文结合地方实际作出细化规定，对其他地方的有益立法经验予以借鉴并作内化完善。正如习近平总书记强调指出的，地方立法能用三五条解决问题就不要搞“鸿篇巨制”。
实现地方立法文本精练化，重在程序保障。当前我国各地虽依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》均制定了地方立法条例，对一般事务性的地方立法程序作出规范，但仍未形成完整、细化的地方立法程序，且未对具体的地方立法技术性程序作深入拓展。同时，限于地方人大常委会的工作繁杂及专业性，多数地方立法草案授权给职能部门起草，这一现实情况与地方立法条例对于综合性、全局性、基础性草案起草主体的规定形成偏差。乡村振兴地方立法作为综合性、基础性地方立法，也同样往往由相关职能部门组织起草。鉴于此，应严格遵循立法程序规定，同时重点引入立法的评估与审查，督促地方立法者以“工匠精神”立法，实现高度的精细化立法。就立法评估而言，不论是地方实践中的付表决前评估和立法后评估“二分法”，抑或是理论研究中的立法前、中、后“三分法”，往往均重点关注立法后的评估与审查。而实现地方立法精练化，关键在于立法前评估，因此，应不断优化地方立法程序保障，严格遵循地方立法条例程序性规定，并可通过委托第三方机构如高校、科研单位等智库的方式提高地方立法付表决前的立法评估质效。
(二)重视因地制宜，增强乡村振兴地方立法内容特色化
增强乡村振兴地方立法内容特色化旨在回应其创制性不足的主要问题。作为“政策法”意蕴强烈的乡村振兴地方立法，出于立法的紧迫性、任务性，容易使其失去“以问题为导向制定地方立法”的本真，从而丧失具备地方特色的优良品质。地方立法创制性充足与否，往往没有一把明确的刻度尺能够加以具体评判，将“特色”加入立法评估指标也仅能模糊反映特色元素多少，而无法明确判断其特色程度是否达到科学立法标准。由此可见，增强乡村振兴地方立法内容特色化仍需由内突破，立法过程中应坚持因地制宜与问题导向，并注重强化立法前调研与立法中听证制度的作用发挥。
乡村振兴地方立法应结合地方特色、明晰地方的重点任务，以解决乡村振兴在本地方实施中的实际问题为出发点，并充分考虑地方实际情况与地方间的资源禀赋及经济基础差异。宏观上，基于地域定位不同，地方立法总体方向应与“东部发展、中部崛起、西部开发和东北振兴”的区域定位相契合。具体层面，立法规范及制度内容应同地方经济发展水平相适应、同当地文化与风土人情相协调、同地方乡村建设需求相契合。东部经济发展基础较好的地方可重点关注数字乡村、现代化农业建设与发展，东北三省基于其重要的工业与农业定位，应将营商环境优化、生态环境建设以及粮食安全作为重点，中西部地区则可将“旅游+农业”等作为特色重点加以规定。
(三)细化规范内容，助推五大领域有效衔接与政策落实
乡村振兴地方立法宏观层面的综合法特质以及具体内容上的“五大领域”涵盖决定了其必然与其他领域地方立法存在内容的交叉与重合，因此，立法中应注重与其他地方立法的衔接与协调，在保证不相冲突的基础上结合乡村发展作进一步呼应与细化。《乡村振兴促进法》基于对全国乡村振兴战略推进统筹兼顾的战略地位，必然应以宏观视角作出法律规范，立法条文也难免存在原则性和纲领性较强的问题，但作为地方落实乡村振兴抓手的乡村振兴地方立法，则应尽可能避免过于原则性与纲领性。
乡村振兴地方立法存在的协调性不受重视与纲领性不利落实两问题虽表现形式不同但在成因上却存在关联，立法内容未实现有效衔接往往使立法条文过于原则化与纲领化。基于此，增强乡村振兴地方立法的协调性与可落实性应以细化规范内容为主要任务。同时，立法应更加重视地方立法间的协调性问题，乡村振兴五大领域涉及的相关地方立法均应作为立法的参考，应结合地方实际，把乡村振兴的五大领域任务与地方立法基础相结合，抓住重点与难点，制定精细化的立法规范以提升实质效用。首先，乡村振兴地方立法应贯彻、衔接国家政策文件。具体立法过程中应结合国家乡村振兴局等七部门印发的《农民参与乡村建设指南(试行)》以及国家乡村振兴局、农业农村部、国家发展改革委联合印发的《乡村建设项目库建设指引(试行)》《乡村建设任务清单管理指引(试行)》等政策文件，力求结合地方实际，以适应政策发展，实现与政策之间的有效衔接。此外，立法中应结合地方实际对专门领域的政策文件，如关于开展文化产业赋能乡村振兴试点的《关于推动文化产业赋能乡村振兴的意见》以及《关于进一步推进东西部人社协作的通知》，指导各地进一步健全协作体制机制，扎实巩固拓展脱贫攻坚成果，助力全面推进乡村振兴。其次，地方立法应力求贴近乡村振兴实践。应根据国家乡村振兴建设目标，围绕村庄规划编制、农村公共基础设施建设和农村人居环境整治等任务内容开展针对性立法。另外，对于当前乡村振兴战略实施过程中的东西部协作等帮扶模式、对口支援(如北京与内蒙古，天津与甘肃，广东与广西、贵州，福建与宁夏以及江苏与陕西等)，应在地方立法中有所体现，并应结合地区间协议，固定战略实施下的典型成功经验。此外，针对不利落实的问题，当前乡村振兴地方立法普遍存在条文空洞泛化的问题，应逐条对实施区域、实施目标、实施方法作出进一步的明确，并在此基础上结合《乡村振兴责任制实施办法》落实监督考核、责任追究等相关具体内容。
(四)增加激励措施，强化乡村振兴促进特质及实效发挥
促进法特质是乡村振兴地方立法的鲜明特质，充分发挥激励作用是促进型立法的应有之义。作为促进乡村振兴重要抓手的地方立法，应一方面通过强制性规范以“政府应当……”的形式压实地方政府责任，另一方面通过激励性规范在政府建设之下提升社会动力，形成“双向奔赴式”良性循环。当前乡村振兴地方立法的规范类型与归责方式强制性色彩浓厚，而相对具象的激励性条款却极度匮乏，且仅存的激励性条款仍较为原则性与口号化。鉴于此，地方立法应充分认识并注重促进特质及实效发挥，增加切实可行的激励措施，使立法内容上既存在一定的刚性条款以敦促制度实施、压实地方责任，又包含相当数量、具体可行的鼓励奖励等激励性措施强化社会主体的动力发挥。
乡村振兴是一场持久战，需要激励机制的持续发力、久久为功。乡村振兴战略实施过程中，各项具体工作的开展，如乡村产业招商引资的开展及营商环境的优化、人才引进、生态环境的公众参与、文化传承与发展、组织建设等，无不需要激励措施的发挥。尤其是作为能够真正持续推进乡村振兴内源动力的人才振兴领域，若要真正吸引并留住人才不能仅凭乡村生态环境宜居等天然条件，更需要在生活保障与公共福利的提供、落实等方面释放激励作用。
增加乡村振兴地方立法的激励措施，应主要围绕乡村振兴战略实施过程中的“五大领域”展开，并根据地方实际，探索促进乡村振兴的有效激励手段，真正提高乡村振兴地方立法的促进效用。产业发展领域应结合地方实际，对乡村特色产业发展、农业科技成果转化以及数字乡村建设资金支持与政策倾斜，明确促进农业转型升级的激励措施并对乡村振兴建设中的优秀团体和个人提供奖励；人才支撑领域，各地应结合《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，针对生产经营人才、产业发展人才、公共服务人才、乡村治理人才、农业农村科技人才等建立分类激励机制，增加提供教育培训、技术支持、创业指导、教育与医疗保障等具体可行的激励措施，激励优秀人才引进、培育、留乡；文化与乡风建设领域应发挥本土文化优势打造地方名片、对文化活动提供支持，从多方促进“自治、法治、德治”的乡村治理的“三治”融合；生态领域应根据实际情况推进生态保护补偿制度，建立多元化补偿机制，制定切实可行的农业污染物无害化处理和回收奖励制度；乡村组织建设与治理领域，应鼓励服务性、公益性、互助性乡村社会组织及民众参与乡村治理与监督。压实地方责任的同时，发挥激励机制，将地方激励机制以地方立法的形式加以固定与推行。此外，与总体上强制性的监督检查相对，各地应学习贯彻中央层面的督察激励机制并将其融入制度设计，并在制度设计中借鉴其他地方有益经验，督促考评激励办法等激励性措施尽快出台。
四、结语
为贯彻《乡村振兴意见》要求并承接《乡村振兴促进法》立法精神，我国现已出台21部省级地方性法规，乡村振兴地方立法可谓“时间紧、任务重”。基于其法律特质及立法位阶，既需要其具有综合性与指导性，又需要其贴合地方实践、具备可操作性。乡村振兴地方立法应针对性地精练立法文本、增强立法特色、重视协调衔接与法律实施并增加激励措施，如此方能促进乡村振兴立法科学化与体系化，强化乡村振兴战略的法治保障。值得强调的是，乡村振兴地方立法中存在的诸如立法的重复性与雷同性等问题，往往是地方立法的“痼疾”或“通病”所在，意图消弭上述问题进而切实提高地方立法质量，仍需地方立法程序的完善、立法人员队伍的素质提升以及地方立法问题研究与实践的不断深入。
