孟庆瑜、肖云峰：财政党规之治初论

国家治理现代化背景下的政党治理已成为当下研究的热门议题。作为国家治理的基础和重要支柱，财政领域的治理现代化理应将政党治理摆在重要位置。在财政治理和政党治理两个宏观命题下，探寻以财政党规之治作为新时期贯彻党的全面领导和全面依法治国的契合点，既是充分发挥党的领导这一制度优势和财政法治效能的重要体现，又是对“理财治国观”等财税法学理论的深入和拓展，毫无疑问，有关财税党规之治这一命题的探讨，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有极其重要的意义。

党的十八届四中全会以来，党内法规体系正式被纳入中国特色社会主义法治体系当中，并在各项事业中日益发挥着重要作用。在财政法治体系中，财政党规是不可或缺的重要组成部分，财政党规体系的不断完善推动着财政党规制度的日趋成熟，最终促成财政法治的目标实现。更好地发挥财政党规对于财政法治建设的作用，应当以财政党规制度的生发逻辑为出发点，以政党治理、财政法治基本理论为依托，在各项制度体系中明晰财税党规之治的制度定位与目标侧重，通过制度间的衔接与共融达致财政党规之治的理想状态。

（一）历史逻辑

财政党规制度溯源于党内法规制度这一原初性概念，伴随中国共产党成立九十多年来的革命、建设和改革历程，党内法规制度始终作为一种历史性和现实性的制度现象而存在。与此同时，财政党规制度也经历了从无到有，从初步建立到日渐成为党的制度建设重要方面的发展过程。从历史逻辑来看，财政党规的产生、财政党规制度的形成最初以综合性党内法规为载体，在此基础上逐渐生成专门性的财政党规。1922年7月党的第二次全国代表大会上讨论通过的《中国共产党章程》被认为是党的第一部正式党章，在内容结构上呈现的一大特点就是以专章规定了党的经费来源、支配权限等问题，此后三次进行的党章修订工作以及1928年党的六大、1945年党的七大通过的《中国共产党党章》都延续了这一特点。通过党章这一根本性文件规范党的经费问题，表明了党自成立之初就对涉财政事项高度重视。随着中华人民共和国的成立，中国共产党基于自身任务和实践的需要，自1956年中共八大起便不在党章中专门规定财政问题，而是通过专门的系列党内法规文件发挥规范和约束作用。虽然财政问题退出党章这一具有最高权威性的党内法规，但并不代表财政问题不再重要，相反，以党内法规和规范性文件的形式作出约束性规定则更具有灵活性和全面性。通过北大法宝检索“党费”“财政”“经费”“作风”“廉洁”“党风廉政建设”“待遇”等关键词，并将效力级别限定为“党内法规”，可以分别得到4篇、165篇、8篇、5篇、32篇、7篇、21篇结果，上述检索结果从时间跨度来看，从1961年到2019年，财政领域的党内法规数量不断增多，规定的内容也在逐步扩展。虽然基于关键词的科学性和资料收集的全面性有待考证，但该结果大体呈现了财政党规的演进情况，也足以表明，财政党规在政党治理方面发挥着不可替代的作用，并且已经形成了一套专门性的党内法规制度体系。

（二）理论逻辑

财政党规制度的历史渊源表明了该项制度的存在有其合理性。作为财政法治与政党法治的交叉领域，学界关于财政和政党的法治视域研究奠定了财政党规研究的理论基础，推进了这一议题的逻辑展开。对于财政党规这一交叉议题的研究，必然以党内法规和财政法治的一般性原理为基础，进而探寻其独特的制度价值。从研究现状来看，关于党内法规、政党法治的研究成果主要包括四个方面，一是党内法规制度本身的基础理论研究，包括基础概念、基本原则、制度定位、价值导向等；二是从与之相并列的依法治国、法治国家建设维度探讨一般意义上的政党法治、党内法治问题，从党内法规与国家法律的关系角度研究党内法规与法律的协调、协同问题；三是某一具体领域内的党内法规的生成、规范化、理念等问题研究，如生态环境领域、财税领域；四是在法学视野下研究党规学学科建设问题，将党规学作为重要分支纳入法学学科体系当中。这些成果为财政党规的研究提供了坚实的理论支撑。除此之外还应明确，财政党规的研究目的在于寻得该项制度相较于一般性党规、其他领域党规、财政法规的独特价值，并以此为指导建构系统性、体系化的财政党规制度，更好地发挥财政党规在依规治党中的作用。因此，财政党规制度建设还依托于财政法治的理论研究。党的十八届三中全会明确了财政在国家治理体系中的基础和支柱性地位，此后关于财政法治方面的学术成果既有对“税收法定、纳税人权利保护、财政分权、财政控权”等原有理论的深入研究，又有“领域法学、公共财产法、理财治国观、分配正义”等新的理论的创设和发展，这些成果对于指引财政法治实践发挥着重要作用，同时也使得财政党规的制度设计有章可循。

（三）实践逻辑

在财政建设实践中形成并反过来指导财政建设的财政党规有其深厚的实践基础。从新民主主义革命时期到社会主义革命再到改革开放以来的今天，历届党和国家领导人在实践中不断深化对财政的本质内涵的建设规律的认识，由此形成了一系列重要论述，指引着现代财政制度的建设和完善。在这些认识的基础之上形成和发布了大量综合性、专门性财政党规，并成为政党规范体系的核心以及财税法治体系的重要抓手，为党的自身建设和国家治理现代化提供了强大的驱动力。值得注意的是，虽然《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等众多党内法规已经印发执行，但财政党规体系的形成和完善并非一蹴而就，需要在长期的实践中发现问题并及时回应。习近平总书记曾40多次在不同场合论及反腐败问题，充分表明了反腐败形势的严峻复杂性。实践中，关于“违反中央八项规定精神问题”以及扶贫、涉黑等领域腐败问题的通报和报道触目皆是，党员干部漠视的大有人在，这极大地损害了人民群众的利益，违背了中国共产党的先进性和纯洁性，这些问题一方面需要财政党规体系进一步的充实和完善，另一方面应当加大财经纪律、财政党规的执行力度，进一步发挥财政党规在规范经济社会发展过程中出现的典型、新型腐败现象中的优势性作用。

党内法规、法律规范、党的政策、国家政策、社会规范同属于当代中国规范体系，基于每种规范类型的性质、规范来源不同，其法律地位、作用和功能也不同。从法治中国的建设角度，应当对各种规范体系予以科学、恰当的法律定位，在明晰各种规范类型的区别及相互联系的基础上，构筑当代中国规范体系的基本制度结构。在这一宏观的规范体系之下，某一具体规范类型的体系构建与制度完善，既需要提高制度内部的自洽性，又应当重视制度之间的协调性，遵循制度样态界分与融合的路径指引。因此在财政党规体系当中，关于财政党规与财政法律、财政党规与其他党规、财政党规法律一体化问题的探讨尤为必要。

（一）财政党规与财政法律

财政党规与财政法律在形成机理、作用方式等方面存在诸多不同，这完全符合党规与法律的一般性区别，之所以需要作出进一步比较，原因在于二者在调整对象上发生了重复。以财政事项为联结点的财政党规和财政法律，既存在规范名称、内容乃至用语形式方面的外部区别，又具有更深层次的根源性差异。详言之，财政法律以财政行为的合法性为基本要求，以财政行为不损害国家、社会、个人利益为限度，不考虑行为人的思想意识和内心想法，亦不对党员的政治素养和道德品行做出更高的要求；相比之下，财政党规更强调对党员的意识形态发挥引领作用，通过政治性的话语表述，提出对党员在涉财政问题的政治意识、政治原则和政治立场的要求。从行为后果上来看，我国《财政违法行为处罚处分条例》对财政违法行为的处罚处分作出了一般性规定，《预算法》《审计法》《政府采购法》等财政收支法律当中也设定了相应的法律责任，这些法律责任从性质上分为民事责任、行政责任、刑事责任三种，但以行政处罚和行政处分居多。而在行政责任当中，对财政违法行为给予降级及以上处分的，要求行为情节较重或者情节严重，在刑事责任中，则具有更为严格的构成要件要求，涉财产类犯罪如贪污罪、受贿罪等通常都以“数额较大”为必要条件，这使得轻微的财政违法行为往往游离于法律之外。全面从严治党背景下，党对于反腐败问题长期保持高压态势，一系列财经纪律、财政党规的出台，不仅要把权力关进制度的笼子，形成不敢腐的基本态势，更重要的是完善不能腐的制度和强化不想腐的信念。“庸政懒政怠政”被督查问责、“微腐败”受到严肃查处，都体现了财政党规相较于财政法律所具有的更高、更严的要求。

（二）财政党规与其他党规

基于对党内法规体系的分类与思考，财政党规作为子体系之一还应当与其他领域党内法规进行比较和区分，从而使财政党规之中心价值得以显现。本文以财政和生态环境领域的党规制度为比较对象，通过对其中典型党规的分析得出各自不同的价值意蕴。我国现行有效的生态环境党规主要包括《党政领导干部生态环境损害赔偿责任追究办法（试行）》《生态文明建设目标评价考核办法》《中央生态环境保护督察工作规定》等，财政党规则主要包括《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等。为了进一步呈现两项制度的不同价值取向，下文将围绕《中央环境保护督查工作规定》（以下简称《规定》）和《党政机关厉行节约反对浪费条例》（以下简称《条例》）展开具体分析。

首先“责任追究”贯穿《规定》始末。一方面，《规定》在总则部分第1条就明确了“规范生态环境保护督察工作，压实生态环境保护责任，推进生态文明建设，建设美丽中国”的立法目的，因而整部党规都围绕“责任”这一关键词展开。从条文内容来看，也确与此前的《环境保护督察方案（试行）》大有不同，《规定》所涵盖的纪律责任，既有针对被督查对象就“党政同责”“一岗双责制”等提出的严肃问责要求，又涵盖了督察组和督察人员违反督查纪律、程序、规范等方面的责任内容。与此同时，为了强化各级党委、政府的生态环境责任意识，确保生态环保督察责任落实，《规定》还丰富和完善了督查工作的顶层设计，提出了中央级、省级两级督查体制和例行督查、专项督查、“回头看”三种督查方式，这些规定不仅推动了地方突出生态环境问题的解决，也在推动高质量发展方面发挥了重要作用。

其次，“权力控制”引领《条例》全文。作为党政机关厉行节约反对浪费的综合性、基础性党内法规，《条例》从经费管理、国内差旅、因公临时出国（境）、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房、资源节约等方面做出了全面规范。围绕“公款”支出这一主线，《条例》就党政机关中大量存在的铺张浪费现象，规定了一系列具有针对性和可操作性的内容。从“严格”“从严”“严禁”“不得”等高频用语来看，体现出了明显的“行为控制”倾向，从条文的具体规定分析来看，这种控制贯穿了“公款”支出全过程，包括支出前的预算编制、执行、绩效管理控制，年度计划统筹控制，支出时的标准、范围控制，审核、审批程序控制，支出后的会计、审计控制以及对支出全过程的信息公开和检查报告、督查通报、监督巡视等控制方式。“行为控制”实质上是“权力控制”这一抽象要求的具体化。而对于“权力控制”这一精神的贯彻，还体现为多项关于降低行政成本、高效利用和节约资源、绿色低碳消费等内容的倡导和细致规定，这对于党政机关行使权力提出了更高的要求。同时值得注意的是，虽然此《条例》并不具有法律效力，但从司法实践来看，其对于党政机关的约束性内容可以作为司法裁判说理部分的重要支撑，从而对最终判决产生重要影响，从侧面表明了在控权问题上《条例》所具有的实质效力。这既是对财政领域控权思维的充分运用，也表明了以控权促节约、反浪费的坚定决心。

由此可见，财政党规与其他领域党规相对于党章来说都属于特别党规，在不违反法律和党章的前提下，各自遵循着不同的价值尺度进行相应的制度设计，财政党规制度以其特有的“控权思维”区别于其他党规制度，并在政党治理中日益彰显其独特的价值。

（三）财政党规法律一体化

当前，财政党规与财政法律在诸多领域逐渐形成了一体化的发展趋势，最直观的表现就是以“中共中央、国务院”“中共中央办公厅、国务院办公厅”为发布机关的党政联合文件越来越多，这种党规与法律相融合的文件形式在反腐倡廉等重点领域发挥着不可替代的作用。虽然理论上关于这类文件的性质尚存争议，但从财政治理实践需要和实际效果来看，应当对这一融合形态持积极肯定的态度，形成正确的认知并加以完善。

其一，财政党规与财政法律的根本一致性决定了二者融合的正当性。财政党规与财政法律统一于中国特色社会主义法治体系当中，从根本上来说，都是人民意志的反映。以反腐倡廉为例，遏制和消除腐败，提倡节俭、艰苦奋斗符合党风廉政建设的基本要求，是加强党同人民群众联系、巩固党的执政基础的重要方面，同时也是树立良好政府形象，提高人民对政府的信任感和满意度的有效途径。基于目标要求上的重叠，党政联合发布适用于党的机关以及其他机关的文件，是将党内法规和国家法律统一于人民利益福祉这一最高目标之下，在价值取向上具有一致性，因而具有正当性。

其二，党政联合发文是对党的全面领导的深入贯彻。党的十九大明确将“党是领导一切的”写入党章，这就是要把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。财政党规、财政法律形式上的一体化，有利于消除二者之间的张力，实现内容上的协调相容，这是财政领域党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，是依规治党与依法治国相统一的必然要求，是党领导人民“理财治国”的重要制度创新。

其三，两项制度形态的共容是党内法规外溢效应的具体体现。按照《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党内法规的调整对象限于党组织和党员，但实践中，存在大量对非党组织和党外人员具有普遍效力的党内法规。例如《党政机关厉行节约反对浪费条例》第二条规定：本条例适用于党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参考公务员法管理的事业单位。可见，党内法规的调整范围既包括党内事务，也包括党在领导和执政过程中涉及的国家和社会事务，而融党规和法律两种制度形态为一体的党政联合文件，就成为了党内法规调整党外事务的有效形式，这种制度共融符合“于法周延，于事简便”的精神意涵，对于节约制度成本，发挥制度合力，提高财政治理效率具有重要意义。

（一）财政党规体系优化的三重向度

“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”这就决定了财政党规体系必然具有鲜明的政治性，在这一政治性原则的指引下，制定出台的财政党规应当符合以下要求，即确保有利于全面从严治党、保持党的先进性和纯洁性，有利于巩固党的长期执政地位、确保党总揽全局协调各方，有利于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。基于前文所述财政党规与财政法律之界分，本文认为财政党规体系优化应当把握党的执政能力和领导水平、全面从严治党与党的建设、依规治党与依法治国三重向度，进而更加清晰地界定财政党规在财政法治体系中的制度定位，为财政党规的执行奠定良好基础。

一是健全提高党在财政领域的执政能力和领导水平制度。党的十九届四中全会明确提出要提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力，体现在财政领域就是要确保党对于财政事项的决策权，也就是说，对于财政体制和重大财政问题的调整，必须由党中央讨论决定。鉴于此，应当充分肯定、继续发挥财政党规体系当中“党政联合文件”这一具有中国特色的党规形态在进行战略部署、统一思想认识和行动方面的优势性作用，充分彰显财政党规的政治性和权威性。在此基础上，适时通过立法程序将党的决策部署固定下来，实现党的主张和人民意志的高度统一。同时，在财政党规内容上应当强调各级党委对于本地区财政事项的主体责任，以责任制保障财政决策得到全面实施。

二是坚持以财权控制为核心的全面从严治党制度。在党的建设方面，遏制腐败现象蔓延势头的任务艰巨，各地普遍存在管党治党失之于宽、失之于软、主体责任落实不力、监督责任落实不到位的问题。这些腐败问题中的多数在本质上是财政问题，需要通过对党内财权的控制进一步控制党内事权。各种各样的权钱交易、利益输送背后实质上是财政权的滥用以及对财产权的侵犯，发挥财政党规在从严治党中的作用，应当以严明党的政治纪律、组织纪律、财经纪律为着力点，强化预算约束力，监督党员领导干部财政权力的行使和财产事项的报告，对腐败行为进行详细规定并及时更新，对于违反财政党规的人员加强组织处理和纪律处分，以财政党规为依据预防和惩治腐败问题。

三是强化财政党规与财政法律的体系衔接。这是坚持依规治党与依法治国相统一的内在要求。依循“良法善治”的逻辑，将党规纳入“良法”之“法”范围，意味着党规与国法之间必须实现体系上的衔接。对此，有学者提出了“体系共存的相容性”“具体规范的无矛盾性”“价值追求的同向性”“行为指引的连贯性”四方面衔接基准。具体到财政领域，本文仅以《财政违法行为处罚处分条例》（以下简称《处分条例》）和《党政领导干部厉行节约反对浪费条例》（以下简称《条例》）两规范为例分析说明财政党规与财政法律衔接的“行为指引的连贯性”基准，以期为完善财政党规体系提供有益参考。《处分条例》和《条例》在调整对象和调整范围上存在重叠，对于担任行政机关领导职务的党员同志所实施的相关财政行为，二者同时适用并分别规定了具体违法、违规行为及其责任内容。就某一财政违法行为来说，根据其行为严重程度，党纪责任、政纪责任、法律责任之间应当相互承接，相辅相成，形成良好的行为指引链条，充分显现财政党规与其他党规、法律的衔接要求。例如，在财政资金的使用问题上，《处分条例》第六条规定了国家机关及其工作人员违反规定扩大开支范围，提高开支标准的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或撤职处分；情节严重的，给予开除处分。《条例》第十条中第三款同样规定了严格开支范围和标准的相关内容，并且在第六十条规定了依职责权限作出处理、依照有关规定作出党纪政纪处分以及依法追究法律责任的内容。与此同时，在执法和问责方面，财政党规与财政法律在执行上还应当建立起战术分工、战略协同关系，发挥规制财政违法行为的最大效应。《处分条例》规定了财政部门、审计机关等作为执法主体的检查、调查权，《条例》规定了包括纪检监察机关、财政部门、审计部门在内多主体的监督检查权，虽然就执法、执规权限二者表述相近，但却存在实质区别。其中，监督检查工作侧重于对党政机关及相关人员厉行节约、反对浪费情况的整体把控，聚焦于较为轻微的财政违法、违规行为，目的在于通过加强监督，督促落实相关的主体责任；而检查调查工作，尤其是对于调查部门来说，其更注重对于党员公职人员个体的财政违法行为展开深入的调查并采取相关行政强制措施，针对的是主体的涉嫌违纪违法犯罪的行为，目的在于解决具体案件中的责任问题。因此，实现财政党规与财政法律的衔接，应当结合实际需要比照财政法律对现有财政党规进行检视分析，按照衔接要求及时对财政党规进行制定和修订，不断优化财政党规体系。

（二）财政党规制度进阶的二元方向

财政党规制度从初步形成到框架逐渐清晰，在此过程中已经充分发挥了政党治理和国家治理的制度效能，但也不可否认在制度供给、体系建构方面还存在提升空间，着眼于国家治理现代化的全局视角，财政党规还需要在党规体系内做好“加减乘除”法，实现党内财政法治化，在财政法治体系内当好“引领者”，推动财政治理现代化。

进一步加强财政党规在党的建设重点领域的制度供给。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》对中央党内法规制定做出了整体安排，明确了完善党的作风建设和反腐倡廉建设方面党内法规的目标和要求，为加强党内法规制度建设提供了基本遵循。在此基础上，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》提出，到建党100周年时形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善。这些文件为完善财政党规制度提供了重要指导，也意味着财政党规体系应当不断完善并持续发挥在党的建设方面的功用和效能。党的十八大以来，财政党规制度建设取得了诸多成就，党政机关厉行节约反对浪费、领导干部待遇、党员纪律处分等方面党内法规的制定出台，使得党的作风建设和反腐倡廉建设越来越有规可依，有据可循。同时应当注意到，传统形式的腐败问题还未得到根本解决，新型腐败现象滋生蔓延，亟需财政党规“出拳”遏制，结合反腐工作需要对现行财政党规体系进行系统整合，做好“加减乘除”法。其中，“加法”是要制定和更新财政党规，使反腐工作制度和做法转化为刚性规则，将披着合法外衣的腐败形式、“隐秘”的奢侈现象、利益冲突场合下的权力扩张等各种问题纳入规制范围，切实扎紧制度的笼子，筑牢制度根基。减法是要提高财政党规的制度效能，继续推进财政党规的清理工作，将那些与推进财税体系改革不相适应、与党章、党的政策相抵触、与宪法法律不一致、已经不符合实际需求或者与其他党规交叉重复的内容废止或者宣布失效，维护财政党规制度体系的协调统一。乘法是要发挥财政党规与财政法律两面合一的乘法效应，以最小的制度成本发挥对政党治理和财政治理的最大合力。除法是要提取财政党规体系内部和财政党规与财政法律之间共有的合理性因素并使之抽象为一般性原理，通过法律将其固定下来，使其发挥普遍性的法律效力。

树立和稳固财政党规在财政法治体系中的“引领者”角色。在“党的领导”与“依法治国”的关系框架下，党内法规应当在中国特色社会主义法治体系当中发挥担纲承梁作用。基于此，还应当将视角延伸至整个财政法治体系中，明确财政党规制度定位，发挥财政党规对财政法治的引领和带动作用。一是要继续推进以“党政联合文件”形式就财税体系改革各方面事项进行统筹规定，对预算管理制度、征税体制改革制度、中央和地方事权与支出责任相适应的制度体系建设作出统一规范，确保财税体制改革方向正确，路径清晰，并为财税法律体系完善提供全局性指引。二是在财政领域国家立法尚不具备条件之时，可以探索通过党内法规的形式就某些问题先行作出规定，在党组织和党员中先行先试，及时有效治理已经出现的各种问题。实际上，我国在反腐败国家立法工作中，就已经践行了这一思路，缘于公职人员隐私权保护与公权力限制之平衡需要，率先以党内法规的形式规定领导干部财产申报问题，既能够促进领导干部廉洁自律、回应社会关切，又能够有效避免立法工作上存在的各种障碍，是反腐败领域的重要制度创新。三是扩展财税法的渊源体系并将财政党规纳入其中。法的效力渊源说明了法的效力的直接来源，指的是具有法律效力的表现形式。从效力上讲，财政党规具有成为财税法渊源的实质属性。这一方面体现为以党政联合发布的财政党规文件虽然并非严格意义上的制定法，但是在国务院作为制定发布主体之一的情形下，财政党规从某种意义上来说具有了与行政法规相当的属性和地位，若依此理解，此种财政党规可以作为财政法的正式渊源。另一方面，“徒法不足以自行”，现代社会的规则治理体系不能将政策排除在外。中国共产党作为社会主义事业的领导核心，就国家治理制定的财政党规文件从形式上来说就属于政党政策，这些财政党规同样发挥着法的渊源功能，因而应当成为财政法的非正式渊源。

法与时转则治，治与世宜则有功。新时代推进国家治理现代化，从根本上来说必须巩固和发扬党的领导这个最大政治优势，关键在于加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。这既需要以宏大视野把握政党治理的基本逻辑，又需要从微观视角考量党的领导和建设的重点领域。从当前党的建设面临的“四大考验”和“四大危险”出发，以财政党规制度为切入点推动党的作风建设和反腐倡廉建设，对于应对考验、防范和化解重大风险具有深远意义。作为一种具有中国特色的制度现象，财政党规制度的生成和发展具有悠久的历史积淀、深厚的理论基础和广泛的制度实践，正确认识并把握该项制度的价值意蕴，还必须将其置于整个财政法治体系中，辨明与财政法律、其他党规的关系，洞察制度运行的具体样态，从而在更高的历史起点上把握财政党规制度完善的逻辑进路，为政党治理法治化、国家治理现代化保驾护航。