刘广明、尤晓娜：京津冀流域区际生态补偿模式检讨与优化

(一)京津冀流域区际生态补偿现行模式考察

京津冀流域区际生态补偿在正式制度层面尚未“破题”，但在实践中却早有探索。一般认为，相关实践肇始于1990年代中期。从适用范围看，京津冀流域区际生态补偿以水资源保护和利用为核心，涉及小流域治理、水源涵养、水资源节约与水环境治理等多个项目。其中，最具代表性的当属“稻改旱”项目。2006年10月，北京市政府与河北省政府所签署的《加强经济与社会发展合作备忘录》提出，在潮白河流域上游的张承地区实施“稻改旱”生态补偿项目，推动10．3万亩水稻改种玉米等低耗水作物，北京市按照每年每亩450元的标准给予补偿。近年来，尤其是自京津冀协同发展被确立为重大国家战略后，津冀两地在流域区际生态补偿方面取得了实质性突破。2016年9月，在环保部、财政部的协调推动下，河北省与天津市签订了《关于引滦入津上下游横向生态补偿的协议》，其中规定，津冀共同出资设立引滦入津水环境补偿基金，用于潘家口———大黑汀流域生态环境治理，确保入津水质达到规定标准，考核年度水质达到或优于考核目标时，天津市向河北省拨付1亿元的生态补偿资金;中央财政根据水质考核目标完成情况，每年最多奖励河北省3亿元，用于污染治理。

从已有的实践看，京津冀流域区际生态补偿呈现出政府补偿模式的典型特征:(1)由政府主导实施。已有补偿项目均是在三地政府主导下实施的，中央政府在近年来开始介入。(2)以财政资金为保障。已有补偿项目的资金均来自于京津两市财政资金，在引滦入津生态补偿项目上，中央财政资金的支持成为项目得以落地的重要推动力。(3)受偿主体具有间接性。在京津冀流域区际生态补偿中，为京津冀流域生态环境建设作出贡献、在流域生态利益分享或资源配置中遭受损失的主体系生态补偿的受偿主体，以居民、企业和政府为代表，且以居民为优位受偿主体，但在已有生态补偿项目中，多遵循“京185津政府———河北政府———居民等受偿主体”的间接性补偿路径，政府为直接受偿主体。

(二)京津冀流域区际生态补偿现行模式合理性分析

京津冀流域区际生态补偿政府补偿模式的确立有其合理性。一方面，从生态补偿的发展阶段看，相比欧美发达国家而言，中国生态补偿实践起步较晚，与此相对应的是生态补偿市场化程度低，政府仍是当仁不让的“主角”———建立和完善生态补偿机制的主导者。天然林保护工程、退耕还林还草工程、防沙治沙工程、自然保护区工程、三北防护林工程等项目莫不是在政府主导下实施的，每一个成功的生态补偿实践都与政府本身及政府间合作紧密相关。京津冀流域区际生态补偿亦无法脱离这一发展阶段;另一方面，从京津冀区域的现实状况看，较之于“长三角”、“珠三角”，市场经济体制改革起步晚、市场化环境弱，政府对经济社会的介入程度深，以行政命令代替市场力量、以政治觉悟代替经济冲动的现象较为多见。京津冀流域区际生态补偿旨在通过对流域相关各方经济利益的再调整，以矫正在流域生态利益分享和资源配置中所存在的不合理、不公平现象，其牵涉太多主体的重大利益，是一般市场主体和社会主体现阶段无法做到的，唯有通过政府主导的“内生路径”才有可能解决实施中所面临的巨大利益纷争和严重矛盾冲突。此外，政府补偿模式的确立，是由其独特优势所决定的。政府补偿具有体系化、层次化和组织化的优势，能够提供稳定的补偿资金来源，在补偿主体难以确定时以及短期性和大型生态补偿项目上优势明显，有助于社会整体效益的实现。

(一)京津冀流域区际生态补偿现存问题分析

如前文所述，经过多年实践和长期探索，京津冀流域区际生态补偿的实施对京津冀区域生态环境的改善、对京津冀区域经济社会发展起到了十分重要的作用，但存在的问题亦十分突出，主要体现为补偿标准过低，作为受益者的京津两市所支付的补偿资金远低于其在流域生态利益分享或资源配置上所获得的收益。仍以“稻改旱”为例，原种植水稻亩产按500公斤、售价按5．4元/公斤标准计算，每亩收入为2700元;现种植玉米亩产按600公斤、售价按2元/公斤计算，每亩收入为1200元;扣除每亩550元的补贴，农民每亩遭受750元的损失。再以“引滦入津”项目为例，30余年前潘家口水库的修建使得库区居民不得不舍弃“鱼米之乡”，远迁异地;当前流域区际生态补偿项目虽终获落地，但补偿资金主要是用于水库网箱清理和污染治理，库区及流域上游居民并未获得应有的补偿。有业内人士指出:“与治理投入相比，下游地区通过水质考核形式给予上游地区的生态补偿资金几乎杯水车薪。”补偿标准过低，且缺乏必要的动态调整机制，即补偿标准未能随着要素成本和实际环保要求的提高而作适时调整。

此外，京津冀流域区际生态补偿还存在以下突出问题:(1)补偿期限短。已有生态补偿项目均属于“短期工程”，期限多为三年左右，一般不超过五年。补偿处于“今年补，明年不补”的不稳定状态，充满变数，与流域生态环境治理的长期性不相适应。(2)补偿方式单一。除资金补偿外，其他补偿方式应用较少，市场化补偿方式更是阙如。(3)受偿主体获得感低。因补偿资金拨付的间接性所限，流域生态利益或资源分配的获益者与受损者没有建立直接的补偿关系，以居民为代表的受偿主体获得感低。(4)补偿资金来源渠道单一。已有生态补偿项目高度依赖政府财政资金，社会性融资渠道不畅。上述问题直接阻碍了京津冀流域区际生态补偿作用的有效发挥，流域生态环境治理成效亦受到抑制。

(二)京津冀流域区际生态补偿模式检讨

京津冀流域区际生态补偿问题存在的原因众多，但根本上是由现行单一的政府补偿模式所造成的。实践证明，政府补偿模式虽有其突出优势，但存在显著不足和固有缺陷，主要体现在以下方面:(1)政府补偿的整体效率和长期效益偏低。因利益部门化现象严重、行政色彩浓厚而导致实施成本过高，而由官僚主义、权力寻租等所带来的负面效应则更为显著。一个典型的例子就是在生态补偿实践中呈现“三多三少”现象，即生态环境建设者和生态利益受损者的成本支出多但所获补偿少、生态补偿管理部门获得收益多而生态利益实际受损者所得补偿少、生态补偿中间环节截流多而末端补偿少。(2)补偿资金来源单一、规模有限，无法完全满足生态补偿的实际需要。补偿资金的财政保障虽然稳定且具有一定规模，但从总体上讲，无法满足生态补偿的实际需求。此外，生态补偿资金来源的单一也降低了生态补偿的持续性。政府主导补偿项目的实施高度依赖于财政预算资金安排，若遭遇政府政策调整或机构变迁，可能导致相应生态补偿项目被取消;政府主导补偿项目多有期限限制，项目到期也意味着财政资金转移支付的终结，由此将极大地影响生态补偿的持续性。(3)有违权义公平配置原则。权义公平配置原则是区际生态补偿实施须遵循的基本原则之一，唯有在区际生态补偿实施中实现相关主体权利与义务的公平配置，方能促进区际生态补偿的顺利开展、有效实施。由政府对生态利益受损地区(生态环境建设、保护地区)及相关主体进行补偿，实质上变成全民对生态利益受益者负责，削弱了生态受益者对生态服务价值的认同。总之，仅靠政府补偿将导致生态利益受益者与受损者脱节，难以实现生态补偿相关主体权利与义务的合理配置。

(一)强化市场推进

市场失灵和政府失灵，系导致生态环境问题产生的根本原因之所在，而政府与市场的共同作用、良性互动则是实现生态环境有效治理的根本保障。京津冀流域区际生态补偿的实施亦须重视市场作用的有效发挥，这主要是由市场补偿的独特价值所决定的。相比政府补偿而言，市场补偿具有实施成本低、适用范围广、决策程序民主等优势，其合理应用有助于解决生态服务中的低效率供给、生态资源再分配过程中的“政府失效”等问题，有利于优化资源配置、提高资源利用效率、减少政府间谈判过程、降低协商成本、提高生态补偿效率、提升区域整体福利。尤其是对于产权明晰、交易成本低的生态补偿项目，市场补偿更具比较优势，其合理应用是对“谁受益、谁补偿”原则的应有体现，有利于防止寻租等交易外成本的产生，有助于社会公平和帕累托最优的实现。唯有充分发挥市场在区域生态利益分享和环境资源分配中的重要作用，才能实现京津冀流域区际生态补偿的既定目标。

强化市场推进以促进京津冀流域区际生态补偿的有效实施，应当重点解决好以下问题:(1)明晰生态产权。市场推进作用的发挥、市场补偿方式的应用，均应以明晰生态产权为前提，唯有确保生态产权清晰且交易成本足够低，市场主体才可能通过产权交易方式实现生态产品和环境服务的帕累托效率。在京津冀流域区际生态补偿的实施中，充分发挥市场推进作用，须首先明晰生态产权并实现生态产权的合理分配，使环境要素的价格能够真正反映其稀缺程度。(2)完善创新市场生态补偿方式。首先，完善京津冀水权交易机制，充分发挥水资源保护与配置在京津冀经济社会协同发展中的重要作用。其次，积极创新生态标记、生态旅游为代表的新型市场化生态补偿方式。(3)建立健全生态补偿市场。市场作用的发挥、市场补偿方式的应用须以完善的生态补偿市场作为必要条件，故应对京津冀生态补偿市场的建立健全予以必要的激励和支持，以加强生态服务供给与需求市场的培育，构建市场化的生态服务交易平台，并鼓励第三方专业机构或中介组织的发展，以形成市场化的生态服务价值评估体系。

(二)扩大公众参与

在人类社会发展中，公众参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公众进入公共生活领域，对那些关系其生活质量的公共政策施加影响的基本途径。就京津冀流域区际生态补偿模式优化而言，更应充分发挥公众参与的应有作用。这主要是由环保事业的性质所决定的，作用典型的“公众事业”，没有任何一个问题能够像环保问题一样与每个社会主体休戚相关。所以，京津冀流域区际生态补偿亦如此。

在京津冀流域区际生态补偿的实施中，应当从以下方面扩大公众参与度，以发挥其积极作用:(1)资金筹集。作为一项以经济手段调整生态利益分享和环境资源分配不公进而实现生态环境保护的制度安排，“钱”始终是区际生态补偿的核心问题，“钱从何处来”问题的妥适解决，至关重要。相对于政府财政资金的有限性，社会资金无论在数量还是灵活性上都具有突出优势。建立完善的社会资金筹集机制以吸引社会资金流向生态补偿领域，有助于极大地缓解政府在生态补偿中所面临的巨大压力，有利于填补生态补偿资金缺口，提高生态补偿的标准，夯实生态补偿机制运行的基础。(2)社会监督。作为公众表达利益诉求和行使监督权的一种重要形式，社会监督有助于实现对公权力的制约。从已有的实践看，由于生态补偿所涉利益关系十分复杂，单一的政府监督已远远不能适应实际需求，因此，必须适时引入其他监督力量并建立相应地监督机制。社会监督因监督主体广泛且民主性突出而能够成为政府监督的有力补充，有助于生态补偿机制规范运行。(3)决策参与。决策参与是公众参与的一个重要方式。公众对生态补偿决策的有效参与，有助于提高政策设计、标准制定、方式确定等重大事项的科学性、合理性，有助于防范生态补偿的决策风险。从已有的实践看，强调公众对生态补偿决策的参与十分必要，有利于克服在政策制定过程中缺乏利益相关者的充分参与、只体现政府或特殊利益集团意志的原有缺陷，有助于促进生态补偿的科学化、合理化，提升生态补偿实践之成效。

(三)发挥中央政府作用

京津冀流域区际生态补偿现行模式的优化还应实现自身改良，并突出表现为要充分发挥中央政府作用。一方面，这是由京津冀区域关系的特殊性所决定的。京津冀区域发展从根本上讲应当解决好“三地四方”的关系，中央政府是关系京津冀区域协同发展的关键第四方;另一方面，实践证明，单靠某一行政区域力量是无法有效解决区域协调发展问题的，区域政府间的协商谈判往往因各方分歧太大而难以达成共识。在此情况下，上级政府的适时介入就显得尤为必要，其依托行政管理关系、凭借行政权威，能够促进分歧各方就所涉问题积极磋商、管控分歧。从省际生态补偿实践进展来看，得以成功实施的生态补偿案例基本上离不开中央政府或其职能部门的协调推动。一个典型的例子就是新安江流域省际生态补偿的实施。在新安江流域生态补偿试点中，中央政府略带强制力的参与，更类似于一个“中间人”，在皖浙政府间发挥了重要的“协调”作用。

就京津冀流域区际生态补偿而言，应当从以下方面充分发挥中央政府的重要作用:(1)提供必要资金支持。生态补偿的本质是通过经济利益的再分配以调整区域间生态利益分享或环境资源分配的不合理、不公平。在京津冀流域区际生态补偿实施中，作为生态利益受益者的京津两市相关主体应成为生态补偿支付主体，即有义务向作为生态利益受损者或生态建设(保护)者的河北(如作为京津冀重点生态功能区的张、承二市)支付相应对价，以促进区域生态环境保护。在此过程中，作为“三地四方”区域关系中重要主体之一的中央政府亦应有所作为，一个基本的要求就是应当为京津冀流域区际生态补偿的实施提供相应资金支持。从京津冀流域的实际情况看，中央政府的资金支持确属必要。京津冀流域上游多为贫困地区，经济发展与环境保护矛盾的尖锐性决定了必须要给予相当标准的经济补偿才能实现区域生态环境保护和经济状况改善的双重目标，这就意味着补偿标准不能太低、补偿资金数量不能太少，中央政府资金的注入不仅会极大减轻生态利益受益地区的经济支出压力，更有利于筹集更多资金支持京津冀流域上游地区的经济社会发展和生态环境保护。(2)促进区域间沟通协调。从本质上讲，区际生态补偿是所涉区域之间的经济利益再分配。因此，生态利益受益地区与生态利益受损地区、生态补偿支付主体与生态补偿接受主体之间的良性互动，应是区际生态补偿得以顺利开展、有效实施的关键所在。但从实践看，生态利益受益地区、生态利益受益者往往基于对于自身利益的考虑而不愿参与到区际生态补偿的实施中去，缺乏与生态利益受损地区、生态利益受损者的补偿共识，成为区际生态补偿实施的巨大梗阻。在这一问题上，上级政府的适时介入就显得十分必要。中央政府的适时介入有助于促进区际生态补偿相关主体(尤其是地方政府)进行协商对话，实现求同存异，化解利益冲突与矛盾，优化资源配置效率，制定更为合理的生态补偿政策，进而推进区际生态补偿的顺利开展、有效实施。(3)完善政府考核制度。从实践看，区际生态补偿实施困难重重，长期处于“跨不出省”的尴尬境地，与行政管理体制的不科学直接相关，主要体现为政府考核制度尚不完善。以GDP为核心指标的政府考核制度促使地方政府“唯经济是瞻”，为达到考核要求，往往以牺牲生态环境来换取经济的快速发展，追求本地区自利成为地方政府的行为导向，甚至有时为了地区、部门私利而损害全社会公利或是关联地区的合法权益，最终阻碍区域内生态环境的有效治理。因此，要推进区际生态补偿的实施，就必须完善现行的政府考核制度，强化生态环境保护要求，弱化经济增长要求，为区际生态补偿的实施确立正向的激励与导向机制。就京津冀而言，为推进流域区际生态补偿的实施，中央政府应当完善适用于京津冀区域的差别化政府考核制度，弱化GDP考核权重而强化生态环境保护要求。