伊士国、吉利：健全省级党内法规制定权制度研究

党内法规与国家法律并存，是中国法治的显著特征与独特优势所在。但是与成熟的国家立法体制相比，党内法规制定体制还“稍显青涩”，不能完全适应当前党内法治建设的需求。特别是“党内法规制定权限不够清晰，制定技术有待提高”，严重制约了党内法规建设成效。这就需要我们加强对党内法规制定权的理论研究，具体包括三个维度：一是制度维度，即从党内法规制定制度层面界定谁有权制定党内法规及其权限划分；二是实践维度，即从党内法规制定实践层面来界定谁在制定党内法规及其权限划分；三是应然维度，即从党内法规制定基本原理层面界定谁应制定党内法规及其权限划分。由于省级党内法规是最低层级的党内法规，科学界定省级党内法规制定主体范围及其权限划分，对于完善党内法规体系具有重要的基础性作用，因而，本文将从制度、实践、应然三个维度对省级党内法规制定权问题予以探讨，以提出完善省级党内法规制定权的相关建议。

《中国共产党章程》（以下简称《党章》）和《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）等构建了党内法规制定体制，明确了党内法规制定主体及其权限等内容，对省级党内法规制定权进行了制度设计，主要内容如下：

由于党内法规相当于党内“立法”，“制定党内法规就是立规矩、定标准，属于针对不特定人或者不特定事所为的抽象党务行为，区别于针对特定人或者特定事所为的具体党务行为”，因而，根据《制定条例》的相关规定，只有特定党组织才能享有党内法规制定权，才能成为党内法规制定权主体。目前，根据《制定条例》第三条之规定，只有党的中央组织，中央纪律检查委员会（以下简称中纪委）以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委等少数党组织或党的工作机关才有权制定党内法规，这一点与数量众多的国家立法主体形成鲜明对比。之所以如此，一个重要原因是国家治理更强调“民主”，为了保证人民更好当家作主、因地制宜，便赋予更多层级、更多数量主体立法权；而党内治理更强调“集中”，为了保证党的集中统一领导，维护党中央权威，便赋予更少层级、更少数量主体党内法规制定权。正如有学者指出的：“党内法规是用来为从严治党服务的，过分强调民主显然无法达成从严治党的目的。”而根据《制定条例》第十一条之规定，有权制定省级党内法规的主体仅限于省、自治区、直辖市党委，但关于省、自治区、直辖市党委的具体范围，理论界与实践界尚存一定争议，下文将对此予以具体阐述。

《制定条例》第二章以明确列举的方式对党内法规制定权限进行了规定，对不同党内法规制定主体的权限进行了划分，基本明确了省级党内法规制定权限。根据上述规定，再结合《制定条例》其他相关规定，我们可以将省级党内法规制定权限之规范内容分为三方面：一是省级党内法规制定主体根据《制定条例》享有的党内法规制定权限，即省级党内法规制定权限之“享有”。二是省级党内法规制定主体禁止行使的制定权限，即省级党内法规制定权限之“禁止”。三是省级党内法规制定主体经授权可以行使的制定权限，即省级党内法规制定权限之“授权”。具体说来：

1. 省级党内法规制定权限之“享有”

《制定条例》第十一条明确规定了省级党内法规制定主体自身享有的党内法规制定权限，即省级党内法规制定主体可以就其职权范围内有关事项制定省级党内法规。类似国家立法，省级党内法规制定主体享有的党内法规制定权限主要包括两类：一类是实施性党内法规制定权，即为贯彻执行中央党内法规作出配套规定。一方面，这是考虑到中央党内法规要在全国和全党范围内实行，有些规定只能比较概括和原则，这就可能影响其针对性和可操作性，因而，为了保证中央党内法规的执行效果，就需要省级党内法规制定主体根据本行政区域的实际情况制定配套规定。另一方面，对于省级党内法规制定主体来说，其本身就承担着保证中央党内法规在本行政区域实施的任务，其党内法规制定权主要就是从属性党内法规制定权，即为执行中央党内法规的规定，而根据中央党内法规的原则、精神和内容，结合本行政区域的实际情况，制定具体的实施细则或实施办法，将中央党内法规的有关内容予以细化，以提高中央党内法规的针对性和可操作性，确保其得到良好实施。需要注意的是，省级党内法规制定主体只有在中央党内法规有明确要求时，才能制定中央党内法规配套规定，且对中央党内法规已经明确规定的内容一般不作重复性规定。另一类是自主性党内法规制定权，即为履行《党章》和中央党内法规规定的领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责而制定相关党内法规。这是考虑到尽管省级党内法规制定主体的职责具有同一性，但由于我国各地情况千差万别，因而，中央党内法规就只能提供原则性规定或不便于专门对其进行规定，而主要应由省级党内法规制定主体根据本行政区域的具体情况，因地制宜地制定相关省级党内法规，以履行《党章》和中央党内法规规定的相关职责。至于省级党内法规制定主体自身的相关职责为何，可以参照《中国共产党地方委员会工作条例》（以下简称《地方委员会工作条例》）的相关规定，其第九条规定了党的地方委员会的相关职责，第十条规定了党的地方委员会的常务委员会（以下简称常委会）的相关职责，为省级党内法规制定主体开展党内法规制定工作提供了明确的职责范围依据。

2. 省级党内法规制定权限之“禁止

对于省级党内法规制定主体来说，其制定党内法规必须遵循党内法规制定的“法律保留”原则。因而，党内法规制定的“法律保留”事项就是省级党内法规制定权限之禁止事项。《制定条例》第九条对党内法规制定的“法律保留”事项作出了明确规定，即这个事项只能由党的中央组织制定中央党内法规。这也意味着“凡是属于党的中央组织制定权限的，地方性党内法规不可越权”。但是，为了保证党内法规制定工作的适应性和灵活性，《制定条例》第九条又对上述党内法规制定“法律保留”事项作了区分，将其分为党内法规制定绝对“法律保留”事项和相对“法律保留”事项。其中，“凡是涉及党中央集中统一领导的事项”属于党内法规制定绝对“法律保留”事项，只能由党的中央组织通过制定中央党内法规的形式作出规定，是省级党内法规制定主体绝对不能“染指”的事项。而《制定条例》第九条规定的其他事项属于党内法规制定相对“法律保留”事项，一般应由党的中央组织通过制定中央党内法规的形式作出规定，但是如果因党内法规制定条件不成熟而导致这些事项尚未制定中央党内法规的，党中央可以授权省级党内法规制定主体根据实际需要，先行制定省级党内法规，等将来中央党内法规制定条件具备、党内法规制定经验积累后，再由党的中央组织将其上升为中央党内法规。

3. 省级党内法规制定权限之“授权”

根据《制定条例》第十二条之规定，省级党内法规制定主体除享有自身应有的党内法规制定权限外，还可以根据党中央授权，享有党的中央组织享有的部分党内法规制定权限。即根据党中央授权，就应当制定中央党内法规的有关事项，省级党内法规制定主体可以先行制定省级党内法规，待条件成熟时再制定中央党内法规。因而，省级党内法规制定主体获得“授权”必须满足以下几个条件：一是只能由党中央授权，其他党内法规制定主体无权授权。二是由党的中央组织制定中央党内法规的条件尚不成熟。三是党中央授权的“有关事项”，只限于上述的党内法规制定相对“法律保留”事项，而不包括上述的党内法规制定绝对“法律保留”事项。也就是说，党中央无权将“涉及党中央集中统一领导的事项”授权给省级党内法规制定主体，省级党内法规制定主体自然也无法根据党中央授权制定涉及这一事项的省级党内法规。四是党建实践急需制定出台相关党内法规。五是省级党内法规制定主体已有一定的实践探索和经验积累。此外，省级党内法规制定主体在获得党中央授权后，应当严格遵循授权要求，不得涉及未授权事项，并应当按照党内重大事项请示报告工作的有关要求，及时向党中央请示报告党内法规制定工作中的有关重大事项，以保证授权党内法规制定的正确方向。最后，省级党内法规制定主体按授权制定的党内法规必须报请党中央审查批准，经批准后才能以自己名义发布。

“授权与控权平衡是制约权力的基本要求。凡授予一项权力，就必须同步规定与之匹配的监督制约。授而不控，权力必然变异；授而失控，权力必遭滥用。”因而，为了维护党内法制统一，避免省级党内法规制定权的滥用，《制定条例》在对省级党内法规制定主体赋权的同时，也建立了省级党内法规制定权的监督制度，主要包括前置审核和事后备案审查两个环节。

1. 事前监督：前置审核

根据《制定条例》第二十七条之规定，省级党内法规制定主体在收到省级党内法规草案后，在上会审议前先交由其所属的法规工作机构进行前置审核，审核的标准主要包括是否存在政治性问题、是否存在同宪法法律不一致问题、是否存在与上位法相抵触问题、是否存在与同位法相冲突问题、是否存在超越制定权限问题等，以尽早发现省级党内法规草案中存在的问题，及时予以处理，堵塞制度漏洞，事前避免不合格省级党内法规的出台。

2. 事后监督：备案审查

根据《制定条例》第三十五条以及《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）的相关规定，省级党内法规的备案审查制度主要包括以下内容：一是省级党内法规制定主体制定的省级党内法规应该自该党内法规发布之日起30日内向党中央备案。这里的“备案审查”属于程序性监督，不影响报备省级党内法规的生效。二是省级党内法规的备案审查遵循有件必备、有备必审、有错必纠的原则。三是省级党内法规备案审查的标准包括政治性审查、合法合规性审查、合理性审查、规范性审查。四是党中央可以根据不同情形，对报备的省级党内法规分别作出相应处理决定，并督促省级党内法规制定主体及时办理。省级党内法规制定主体应当认真落实党中央的处理决定。否则，党中央可以作出撤销相关省级党内法规的决定。

“历史的经验已经反复地证明，理论上很完美的制度并不一定可以付诸实施，而行之有效的制度却未必是事先设计好的。”尽管省级党内法规制定权制度不断健全，省级党内法规制定权行使日益规范，省级党内法规制定数量不断增多，但从实践来看，省级党内法规制定权还存在制定主体范围不清及其权限划分不明、“再授权”、制定程序不健全、监督乏力等问题，亟待完善。

尽管《制定条例》对省级党内法规制定主体及其权限作了较明确规定，但从实践情况来看，对于省级党内法规制定主体范围及其权限划分，人们还存在不少争议，实践中做法也不一，影响了省级党内法规制定权的规范行使，具体说来：

1. 省级党内法规制定主体范围不清

尽管《制定条例》对省级党内法规制定主体作了明确规定，即省、自治区、直辖市的党委，但在实践中由于对党委的范围理解不一，人们对于省级党内法规制定主体的范围争议较大。例如，有的观点认为，省级党内法规制定主体仅限于省级党的委员会，而不包括其他主体，理由是“在党章和其他党内法规的语境里，‘地方党委’、‘省委’等提法和概念指向都是党的委员会的含义，不是指党委常委会”。有的观点认为，省级党内法规制定主体仅限于省级党的委员会和省级党委常委会，理由是省级党的委员会和省级党委常委会是《制定条例》明确规定的两类主体，其他主体并未获得《制定条例》的明确授权。有的观点认为，省级党内法规制定主体除省级党的委员会和省级党委常委会外，还包括省级党的代表大会，理由是根据《党章》规定，省级党的代表大会是省级党的最高领导机关，其职责之一就是“讨论本地区范围内的重大问题并作出决议”，而制定省级党内法规就是“本地区范围内的重大问题”之一，因而，省级党的代表大会也应享有省级党内法规制定权。有的观点则认为，省级党内法规制定主体除包括上述主体外，还包括省级党委负责人。尽管持这一观点的人很少，但这一观点已为部分省级党内法规所支持。综上，目前实践中对省级党的委员会和省级党委常委会作为省级党内法规制定主体异议不大，基本上达成共识，但对省级党的代表大会是否可以作为省级党内法规制定主体有一定争议，而对省级党委负责人能否成为省级党内法规制定主体则争议很大，亟须我们从法理上予以分析和回应，以准确界定省级党内法规制定主体范围。

2. 省级党内法规制定主体之间权限划分不明

由于“党内法规制定权限，是指党内法规制定主体行使党内法规制定权的界限，体现的是党内法规制定权在不同制定主体之间的配置”，因而，只有厘清不同党内法规制定主体之间的权限划分，才能保证党内法规制定权的规范行使。然而，《制定条例》在规定省级党内法规制定权时，只是对省级党内法规制定主体的权限作了统一规定，并未对不同省级党内法规制定主体之间的权限进行具体划分，如《制定条例》第二十八条只是笼统规定省级党内法规草案由省级党委全体会议或者常委会会议审议批准，但并未明确哪些省级党内法规草案由省级党委全体会议审议批准、哪些省级党内法规草案由省级党委常委会会议审议批准，这样就可能导致实践中无所遵循，找不到适合的省级党内法规草案审议批准主体。甚至可能会出现为图“方便”而主动寻求将省级党内法规草案交由省级党委常委会会议审议批准的现象，这样就容易侵犯省级党的委员会的党内法规制定权。因而，亟待通过修改或解释《制定条例》的途径，对省级党内法规制定主体之间的权限进行明确划分。

1. 部分省级党内法规制定主体授权或变相授权其他主体制定省级党内法规

根据《制定条例》的有关规定，党内法规的制定主体仅限于党的中央组织、中纪委以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委，其他主体是无权制定党内法规的。因而，无论是省级党内法规制定主体的工作部门还是其他机构，均不享有省级党内法规制定权，是无权制定省级党内法规的。而且，根据《制定条例》的相关规定，只有党中央有权授权其他主体制定党内法规，且该被授权主体只限于中纪委以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委。其他党内法规制定主体均无权再授权其他主体制定党内法规。但在实践中，有的省级党内法规制定主体却将自己享有的党内法规制定权授权或变相授权给了其他主体，这就任意扩大了省级党内法规制定主体范围，违反了《制定条例》的规定，属于违规授权。

2. 部分省级党内法规制定主体授权或变相授权其他主体解释省级党内法规

党内法规解释权属于广义的党内法规制定权，党内法规解释同党内法规具有同等效力。根据《制定条例》第三十四条之规定，只有党中央有权授权有关部委解释中央党内法规，省、自治区、直辖市党委等其他党内法规制定主体只能对其自身制定的党内法规进行解释，不得授权其他主体对其自身制定的党内法规进行解释。《中国共产党党内法规解释工作规定》（以下简称《解释工作规定》）又进一步规定：“省级党委不得授权部委厅局等单位对其制定的党内法规进行解释，但是具体解释工作可以由部委厅局等单位承担。”但是，在实践中，有的省级党内法规制定主体却将其党内法规解释权授予其他主体，这与《制定条例》的相关规定严重不符，属于违规授权。此外，还有的省级党内法规制定主体可能变相将其党内法规解释权授予其他主体，如《江西省贯彻〈中国共产党问责条例〉实施办法》第三十一条规定：“本办法的具体解释工作由省委办公厅商省纪委办公厅承担。”上述规定，从规范层面上分析，其他主体仅仅是从事具体的省级党内法规解释工作，最终的审批权还是属于省级党内法规制定主体。但是，实践中许多省级党内法规制定主体都“怠于”行使其审批权，使得省级党内法规解释工作具体承担主体事实上享有了党内法规解释权，相当于变相授予了其他主体省级党内法规解释权，这样就会违反《制定条例》和《解释工作规定》，应予以防范和禁止。

“党内法规制定程序，属于党内法规制定的形式要求，是立规能够顺利进行的基本保证，兼具工具性价值和目的性价值，是两者的有机统一。”尽管《制定条例》对党内法规制定程序作了较完善规定，但是与《立法法》对立法程序的规定相比，党内法规制定程序还不健全，特别是省级党内法规制定程序更显薄弱。具体言之：一是对省级党内法规制定工作五年规划和年度计划的编制程序没有作出明确规定。为了推进党内法规制定工作的统筹化、程序化、规范化，《制定条例》明确提出应科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，但是《制定条例》只是对中央党内法规制定工作五年规划和年度计划的编制程序作了规定，而对省级党内法规制定工作五年规划和年度计划编制程序没有作出明确规定，只是笼统规定省级党内法规制定主体可以根据职权和实际需要编制本地区的党内法规制定工作规划和计划。二是对省级党内法规草案的审议批准程序没有作出明确规定。《制定条例》明确提出省级党内法规草案应由省级党内法规制定主体通过召开会议的方式审议批准，但对这一审议批准程序没有作出具体规定，如省级党内法规草案在交付表决前应召开几次会议审议，需不需要像国家立法一样通过三次会议审议？省级党内法规草案的表决通过需要达到多少人数比例要求？等等。结果导致实践中各地做法不一，影响了省级党内法规草案审议批准工作的有效开展。三是对省级党内法规的发布形式没有细化。《制定条例》只是笼统规定省级党内法规应采用党委文件或者党委办公厅文件形式发布，而没有具体规定哪些省级党内法规采用省级党委文件形式发布，哪些省级党内法规采用省级党委办公厅文件形式发布，导致实践中出现了省级党内法规发布形式的混乱。四是对省级党内法规的公开范围没有作出具体规定。《制定条例》规定党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外，应当通过多种途径公开发布，但对于哪些省级党内法规应公开发布、哪些省级党内法规不应公开发布，《制定条例》和相关省级党内法规均无明确规定，导致实践中大部分省级党内法规都处于保密状态。这与大部分中央党内法规都处于公开状态形成了鲜明对比，既不利于保障广大党员的知情权，也不利于广大党员根据省级党内法规开展党内监督工作。

1. 前置审核可能“流于形式”

如前所述，前置审核是《制定条例》的一大创新和特色，是对省级党内法规草案送审前的最后一次“全面体检”，有利于提升省级党内法规制定质量，避免不合格省级党内法规出台。但在实践中，由于大量省级党内法规草案就是由省级党内法规制定主体所属的法规工作机构起草的，如果再交由其进行前置审核，就会存在自己监督自己的嫌疑和难题，就可能使前置审核这一监督环节“流于形式”。正如有学者指出：“《制定条例》在设置前置审核制度时，容易造成地方党委党内法规起草者与前置审核的主体混同，使得该项制度失灵。”

2. 备案审查效果难以保证

尽管《备案审查规定》建立了比较完善的省级党内法规备案审查机制，但从实践运行来看，这一备案审查机制还不健全，导致省级党内法规备案审查效果难以保证。具体言之：一是缺乏公众参与程序，使受省级党内法规影响的利害关系人难以参与到备案审查工作中。尽管党内法规一般只调整党内关系，但由中国共产党的领导地位和执政地位所决定，党内法规还具有了“外溢”效力，会对党外的社会关系产生一定的影响。因而，《备案审查规定》第十一条将合理性审查作为省级党内法规备案审查标准之一，即审查报备的省级党内法规“是否明显滞后于经济社会发展和管党治党实践，不适应社会现实需要，或者明显违背公序良俗、社会常识，或者可能在党员群众中造成重大负面影响”，这就需要听取受省级党内法规影响的利害关系人的意见，使其参与到省级党内法规备案审查工作中，但目前《备案审查规定》并未建立公众参与程序，难以获得社会公众对省级党内法规合理性的真实评价。二是没有建立有效的备案审查衔接联动机制，难以充分发挥其应有功效。为了“解决越界信息不完全、不对称，以及沟通协调解决不方便、不顺畅的问题，及时向对方通报其所发现的越界问题并协商解决如何纠错，以保证党规国法的协调一致、并行不悖”，《备案审查规定》建立了党内法规备案审查与国家法律、法规、规章备案审查衔接联动机制。但从实践运行来看，这一备案审查衔接联动机制运行效果不佳，主要存在“审查主体对接不够明确、审查标准难以统一”等问题，影响了省级党内法规备案审查效果。如对省级党内法规的合法性审查，就需要发挥党内法规审查机关和国家法律、法规、规章审查机关的合力，因为党内法规审查机关不享有宪法和法律解释权，对报备省级党内法规是否同宪法和法律相一致的审查结果不具有终局性，而必须依赖国家法律、法规、规章审查机关的终局性判断。

省级党内法规制定权作为党内最低层级的党内法规制定权，在党内法规制定体制中具有重要的地位和作用，承担着贯彻中央党内法规和推进区域党内治理法治化的重任。因而，针对当前省级党内法规制定权实践运行中出现的问题，我们应通过修改或解释《制定条例》《备案审查规定》等途径，不断完善省级党内法规制定权制度设计。具体说来：

针对当前省级党内法规制定主体范围不清及其权限划分不明的问题，我们可以从《制定条例》的相关规定及其精神出发，并参考《立法法》相关规定，从法理上厘清省级党内法规制定主体范围及其权限划分。具体言之：

1. 省级党内法规制定主体范围之厘清

关于省级党内法规制定主体的范围，目前争议较大的是省级党的代表大会和省级党委负责人能否成为省级党内法规制定主体。对此，笔者认为，这两类主体都不能成为省级党内法规制定主体，理由在于：一是根据职权法定原则，省级党的代表大会和省级党委负责人都不是《党章》和《制定条例》规定的省级党内法规制定主体，都没有得到《党章》和《制定条例》授权，因而，两者都不能享有省级党内法规制定权。二是从《制定条例》的制定精神来说，“其核心要求就是要体现和保障党的统一意志、体现和保障‘两个维护’”，这就决定了“对谁有权制定党内法规必须作严格限定，只能授权比较有限的、特定的党组织，不能泛化”。这与国家立法主体众多、“法出多门”形成了鲜明对比。因而，对省级党内法规制定主体范围只能作严格限定，只限于《党章》和《制定条例》明确规定的主体，不能通过党内法规解释的方式授予其他主体省级党内法规制定权。三是尽管省级党的代表大会是省级党的最高领导机关，且省级党的委员会要向省级党的代表大会报告工作，但不能据此推断出省级党的代表大会也有省级党内法规制定权。这点类似全国人大常委会有宪法解释权，但我们不能据此推断出全国人大也有宪法解释权一样。四是《制定条例》规定省级党内法规只能通过会议的方式审议批准，这就排除了省级党委负责人成为省级党内法规制定主体的可能，且只有部分中央党内法规才可以采取传批方式，由中央办公厅报党中央审批。因此，“地方党委负责人个人作为本级党内法规的审议批准主体并不妥当”。综上，省级党内法规制定主体范围只应限定为省级党的委员会和省级党委常委会，而不应包括省级党的代表大会和省级党委负责人。

2. 省级党内法规制定主体权限之划分

如前所述，由于省级党内法规制定主体范围只包括省级党的委员会和省级党委常委会，因而，这里仅就两者之间的省级党内法规制定权限进行划分。笔者认为，要科学划分省级党的委员会和省级党委常委会之间的省级党内法规制定权限，主要应考虑三个因素：一是两者各自的职责。这是考虑到省级党内法规制定主体主要就其职权范围内有关事项制定党内法规，因而两者省级党内法规制定权限的划分必须以各自的职责为基础。二是两者的地位。这是考虑到省级党的委员会和省级党委常委会地位不同，省级党委常委会要向省级党的委员会报告工作并接受其监督，因而，要把最重要的省级党内法规制定权划分给省级党的委员会。三是两者开会的次数。这是考虑到省级党内法规必须通过会议的方式审议批准，而省级党的委员会会议每年至少召开2次，省级党委常委会会议一般每月召开2次，因而，为了保证省级党内法规制定的及时性和常态性，应把更多的省级党内法规制定权划分给省级党委常委会。综上，可以考虑将涉及贯彻党中央重大决策、涉及省级党委重大决策和重大问题的省级党内法规制定权划分给省级党的委员会，而将其他省级党内法规制定权划分给省级党委常委会。

根据《制定条例》相关规定，只有党中央有权授权其他主体制定或解释党内法规，省级党内法规制定主体则无权授权或变相授权其他主体制定或解释党内法规。因而，对于省级党内法规制定主体的“再授权”问题，应采取措施予以防范和禁止。具体言之：

1. 加强事前和事后监督

由于省级党内法规制定主体都是通过制定党内法规的途径授权或变相授权其他主体制定或解释党内法规的，因而，如果我们能够加强对省级党内法规的事前监督，就能事先防范省级党内法规制定主体的“再授权”；如果能够加强对省级党内法规的事后监督，就能及时禁止省级党内法规制定主体的“再授权”。那么，我们应如何加强事前和事后监督呢？对此，笔者认为，我们不用“另起炉灶”，通过《制定条例》规定的前置审核和事后备案审查即可。因为前置审核属于对省级党内法规的事前监督，其审核内容之一就是省级党内法规草案是否符合该省级党内法规制定主体的制定权限，而省级党内法规制定主体的“再授权”显然是超出其制定权限的，这样就可以通过前置审核防范省级党内法规制定主体的“再授权”。另外，事后备案审查属于对省级党内法规的事后监督，其审查的标准之一就是报备的省级党内法规是否符合该省级党内法规制定主体的制定权限和程序。如果报备的省级党内法规存在不符合制定权限情形的，如授权或变相授权其他主体制定或解释省级党内法规，审查机关就应当不予备案通过，并要求报备机关进行纠正，这样就能及时禁止省级党内法规制定主体的“再授权”。

2. 通过召开会议的途径审批省级党内法规解释

如前所述，省级党内法规制定主体只能自己解释其制定的省级党内法规，而不能授权其他主体解释省级党内法规，但可以将具体解释工作交由其他主体承担，最后由省级党内法规制定主体审批。为了避免省级党内法规制定主体“怠于”行使其审批权，而导致其变相授权其他主体行使省级党内法规解释权，笔者建议，应通过召开省级党的委员会会议或省级党委常委会会议的途径审批省级党内法规解释，而不应通过报省级党委主要负责同志审批的途径进行。这也符合《制定条例》的相关要求和精神，因为省级党内法规只能通过省级党的委员会会议或省级党委常委会会议审批，而省级党内法规解释具有和省级党内法规一样的效力，自然应通过召开省级党的委员会会议或省级党委常委会会议的途径审批，而不应报省级党委主要负责同志审批。否则，就无异于授予了省级党委主要负责同志省级党内法规制定权。

为了实现省级党内法规制定权运行的程序化，省级党内法规制定主体应通过制定《制定条例》实施细则或实施办法的途径，对省级党内法规制定程序进行细化和完善。具体言之：一是对省级党内法规制定工作五年规划和年度计划的编制程序作出明确规定。参考中央党内法规制定工作五年规划和年度计划编制程序，可以考虑将省级党内法规制定工作五年规划和年度计划的编制程序规定如下：省级党内法规制定工作五年规划，应在每届省级党委任期第一年制定，由省级党委办公厅对省级纪律检查委员会、省级党委各部门和各市（区）委提出的制定建议汇总后拟订，经省级党委常委会会议讨论，报省级党的委员会会议审定。省级党内法规制定工作年度计划，由省级党委办公厅根据中央党内法规制定工作年度计划，在对省级纪律检查委员会以及省级党委各部门和各市（区）委每年年底前提出的下一年度制定建议进行汇总后拟订，报省级党委常委会会议审定。二是对省级党内法规草案的审议批准程序作出明确规定。由于党内法规兼具法律与政策的双重属性，“既有法律的一些明显特征，又有政策的一些特征，是具有法律与政策二重属性的规范性文件”，因而，省级党内法规的制定必须及时，要及时贯彻落实党的最新理论和路线方针政策，所以其不宜像国家立法一样通过三次会议审议，而应通过一次会议审定，以保证省级党内法规的及时出台。此外，应借鉴《立法法》相关规定，明确规定省级党内法规草案的表决通过应获得省级党的委员会或省级党委常委会全体组成人员的半数以上支持，以保证省级党内法规制定的民主性。三是对省级党内法规的发布形式进行细化。可以考虑将省级党的委员会制定的省级党内法规采用党委文件形式发布，将省级党委常委会制定的省级党内法规采用党委办公厅文件形式发布，这样既有利于实现省级党内法规发布形式的规范化，又有利于明确不同省级党内法规的效力等级。四是对省级党内法规的公开范围作出具体规定。应坚持以公开为原则、不公开为例外，在制定省级党内法规目录的基础上，对省级党内法规的公开范围作出具体规定，并通过多种途径将其予以公开，以保障广大党员的知情权和监督权。

针对当前省级党内法规制定权监督乏力的问题，我们应通过完善省级党内法规制定权监督机制的途径，从事前与事后两方面加强对省级党内法规制定权的监督，以避免省级党内法规制定权的滥用。具体言之：

1. 在前置审核程序中引入外部监督

为了避免因省级党内法规制定主体所属的法规工作机构自己监督自己，而导致前置审核“流于形式”，我们应在前置审核程序中引入外部监督，由其他主体对省级党内法规制定主体所属的法规工作机构起草的省级党内法规草案再次进行前置审核，实现自我监督与外部监督的有机结合，真正做到对省级党内法规制定权的事前监督，防范省级党内法规制定权的滥用。至于这一外部监督主体为何，笔者认为，可以根据省级党内法规草案内容而选择省级纪律检查委员会或省级党委部门。

2. 健全省级党内法规备案审查机制

为了提升省级党内法规备案审查制度化、规范化水平，加强对省级党内法规制定权的事后监督，我们应不断健全省级党内法规备案审查机制，主要包括：一是在备案审查程序中引入公众参与机制，使受省级党内法规影响的利害关系人参与到备案审查工作中。其中，关键是要通过公众参与机制特别是听证程序机制的设计与完善，保证受省级党内法规影响的利害关系人的有序、有效参与，使其意志和利益在省级党内法规备案审查过程中得以充分表达、体现和反映，并能作为省级党内法规备案审查结果形成的重要依据。二是健全备案审查衔接联动机制，保证其运行通畅。其中，关键应建立省级党委、人大常委会、政府共同参加的联席会议机制，定期召开会议，及时向对方通报备案审查相关信息，及时协商相关问题解决对策，及时加强学习交流，以保证备案审查衔接联动机制的通畅运行。此外，还应建立不同审查主体的有效对接机制，在备案审查工作中发挥其各自优势，形成合力，共同保证党内法规与国家法律的衔接和协调。如国家法律、法规、规章审查主体在合法性审查中更具优势，党内法规审查主体在对省级党内法规进行合法性审查时，要借助国家法律、法规、规章审查主体的职权优势和专业优势。而党内法规审查主体在政治性审查中更具优势，国家法律、法规、规章审查主体在对法律、法规、规章进行政治性审查时，要借助党内法规审查主体的职权优势和专业优势。

2016年12月13日，党中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》明确提出：“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。”由此引发了人们对要不要将省级党内法规制定权进一步下放的争论。赞同者认为，省级党内法规制定权的进一步下放，“有利于解决基层党建存在的特殊问题，有利于地方法治的进步，有利于完善党内法规体系”。反对者则认为，省级党内法规制定权的进一步下放，“可能会造成立规主体下探导致立规质量下滑、制定程序不够严密、与上位党内法规相抵触、与法律衔接不畅等问题”。此外，从实践来看，在武汉、沈阳等七个副省级城市和省会城市党委试点行使党内法规制定权一年期结束后，党中央既没有继续授权，也没有将之推广到所有副省级城市和省会城市党委。且2019年修订《制定条例》时，《制定条例》也并未将副省级城市和省会城市党委列为党内法规制定主体。对此，有学者指出：“在2019年党中央修订《条例》时，却并未赋予副省级城市和省会城市党委党内法规制定权。这种党内法规制定权限下放试点的终止，恰恰体现出党内法规制定权限没有像立法权一样有进一步下放的现实需求。”这些似乎都表明省级党内法规制定权将不会进一步下放，省级党内法规制定权就是最低层级的党内法规制定权。

对此，笔者认为，省级党内法规制定权应进一步下放，且下放至设区的市党委为宜。这主要是考虑到国家立法权已经下放到设区的市一级，这样设区的市人大及其常委会、设区的市政府便可以通过制定设区的市地方性法规或设区的市地方政府规章的形式履行其经济社会管理职责，而设区的市党委只能通过制定党内规范性文件的形式履行其领导本地区经济社会发展的相关职责。这就可能产生一些问题，因为党内规范性文件无论是在效力等级上，还是在规范程度上，均无法与设区的市地方性法规、设区的市地方政府规章相比，且不能与其相抵触，这就不利于发挥设区的市党委的领导作用，也不利于实现党内法规与国家法律的衔接和协调。因此，笔者建议应将省级党内法规制定权进一步下放至设区的市党委，形成设区的市党内法规制定权，与设区的市立法权相并行，以实现设区的市党内法规与设区的市立法的衔接与协调。