传染病疫情防控中强制性应急措施的法律属性及其适用
张炜
新冠肺炎疫情防控已进入关键时期，举国上下众志成城，各地各部门认真贯彻党中央决策部署，全面开展疫情防控工作。有的地方采取各种强制性“硬核”措施遏制疫情发展，这些“硬核”措施是否合法？在全面依法治国的战略布局下，越是非常时期越要彰显中国特色社会主义法治的制度优势，越要坚持以法治思维和法治方式解决问题化解矛盾。因此，本文对传染病疫情防控中强制措施的法律属性、适用等进行探讨。
一、传染病疫情防治中的强制性应急措施
传染病防控涉及的法律法规主要有《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等，这些法律法规对重大传染病疫情应对措施做了明确规定，对其中具有强制性的措施，本文称之为强制性应急措施。
（一）《传染病防治法》规定的强制性应急措施
1.强制隔离治疗措施。发现甲类传染病时，医疗机构对病人、病原携带者、疑似病人采取隔离治疗措施。对应当隔离治疗的病人、病原携带者、疑似病人拒绝隔离治疗或者隔离治期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。
2.隔离措施。《传染病防治法》第四十一条规定，对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。隔离措施的解除，由原决定机关决定并宣布。对乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取甲类传染病的预防、控制措施。
3.紧急（控制）措施。传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途经，必要时报经上一级人民政府决定，可以采取紧急措施并予以公告。主要包括限制或停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动，停工、停业、停课，封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品，控制或捕杀染疫野生动物、家畜家禽，封闭可能造成传染病扩散的场所。上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布。
4.疫区封锁。省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。疫区封锁的解除，由原决定机关决定并宣布。
（二）《突发事件应对法》规定的强制性应急措施
公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取应急处置措施。其中属于强制措施的有：
1.封锁危险场所。迅速控制危险源，迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施。
2.禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施。
3.防止发生次生、衍生事件的必要措施。
4.强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展。
5.对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制。
6.封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动。
以上4－6项由公安机关实施。
（三）《突发公共卫生事件应急条例》规定的强制性应急措施
1.人员疏散或隔离。
2.依法对传染病疫区实行封锁。
3.根据应急处理的需要对食物和水源采取控制措施。
4.交通工具上传染病人密切接触者的控制措施。
5.涉及国境口岸和入出境的人员、交通工具、货物、集装箱、行李、邮包等紧急控制措施。
二、传染病疫情防控中强制性应急措施的法律属性
传染病疫情防控工作中行政机关依法采取的强制隔离治疗、人员隔离措施、限制聚焦活动、停工停产停课、封闭（封锁）特定场所或水源食品等强制性应急措施，从其行为的法律性质看，有的属于限制公民人身自由，有的属于限制企业的经营自主权，有的属于对公民、法人或者其他组织财产的暂时性控制或处置。采取强制性紧急措施以预防、治疗传染病，切断传播途经控制疫情为目的，一般情况下其相对人在传染病流行或爆发地区具有普遍性、不特定性，对特定的相对人采取强制性应急措施也是基于疫情防控的需要而非其具有具体的违法行为。从行为主体而言，强制性应急措施的主体不限于行政机关，也包括医疗机构、疾病预防控制机构（法律授权实施）等。《行政强制法》第2条规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。该法第3条还规定，发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。
综上，个人认为传染病疫情防控中的强制性应急措施作为一种行政行为，应当属于广义的行政强制的范畴，但并不属于法律意义上的行政强制措施，而是非常时期的紧急应对措施，属于紧急行政权力。
三、疫情防控中强制性应急措施的适用
如前文所述，传染病疫情防控强制措施在适用应当区分强制性应急措施和基于违法违规行为的行政强制措施两种不同情形。行政机关基于违法违规行为而采取的查封扣押等行政强制措施，《行政强制法》和相关法律法规有明确的规定，本文不再赘述。
根据《行政强制法》第3条规定，传染病疫情防控中采取强制性应急措施应当适用《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共事件应急条例》等法律法规。针对传染病疫情防控工作而言，《突发事件应对法》是一般法，《传染病防治法》是特别法，《传染病防治法》有规定的适用应当适用其规定，《传染病防治法》没有规定的，适用《突发事件应对法》。《传染病防治法》《突发事件应对法》都没有规定的，适用《突发公共事件应急条例》的规定。
值得注意的是，《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共事件应急条例》等法律法规规定了一系列强制性应急措施，但对强制性应急措施的适用范围、程序等并未作出明确规定。如《传染病防治法》规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告。这一规定赋于人民政府高度的机动性，有利于应对疫情变化的复杂性。但是，法律制度的不足也极易导致这种紧急行政权力被滥用。如此次新冠肺炎疫情防控中，媒体曝光的云南大理以征用名义截留重庆抗疫物资，引起社会广泛关注。还有的行政机关以企业不配合疫情防控要求、不落实防控措施为由查封经营场所，甚至与现场群众发生冲突。对强制性应急措施在什么条件下可以启动，法律规定的必要时应如何把握？强制性应急措施是否应当遵守什么样的程序？这些问题亟待在相关法律法规的制、修、定中加以解决。我们必须要清醒地认识到，强制性应急措施决不能游离与法治之外，各级政府及其部门在非常时期、紧急状态下也不能为所欲为。
习近平总书记强调，疫情防控越是到最吃紧的时候，越要坚持依法防控，在法治的轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。在疫情防控工作中，采取强制性紧急措施应注意以下几个方面：
一是遵守法定权限。对于强制性应急措施，法律法规对其权力主体有明确的规定，有的授权县级以上人民政府，有的授权县级以上人民政府采取措施但需报经止一级人民政府决定，有的授权有关政部门，有的授权给医疗机构、疾病预防控制机构。在防控工作中，各级行政机关及法律授权的机构必须严格遵守法定权限，不能越权行使强制性应急措施。采取强制性应急措施时能够行使的权力和采用的手段应当符合法律规定。如一些地方未经批准擅自设置路障，甚至断路等，妨害交通，是违反法律规定的。
二是坚持比例原则。采取强制性应急措施应当立足疫情情防控需要，强调其适当性、必要性。其他行政管理手段能达到疫情防控目的的，不采取强制性应急措施。实施强制性应急措施应当坚持最小限度侵害公民、法人和其他组织权利，采强制性应急措施的动机和手段与传染病疫情防控的目的相一致。采取强制性应急措施的同时，要最大限度地保障人民群众生产生活平稳有序。采取非强制措施可以达到疫情防控目的的，
三要规范权力救济。《传染病防治法》规定，卫生行政部门以及其他有关部门、疾病预防控制机构和医疗机构因违法实施行政管理或者预防、控制措施，侵犯单位和个人合法权益的，有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。任何情况下，政府及其部门都不能忽视对公民、法人和其他组织合法权益的保障。越是在非常时期，越要坚持用法治思维法治方法解决问题化解矛盾，也更能彰显中国特色社会主义法治的优越性。当然，非常时期的问题有其特殊性。有专家认为，应急状态下当事人提起行政复议、行政诉讼依然适用常态下的行政复议程序、行政诉讼程序不太适宜1。从《传染病防治法》的上述规定来看，当事人对行政机关采取的强制性应急措施提起复议诉讼，以行为主体违法实施且侵犯其合法权益为前提，所以当事人提起复议诉讼时应当对此承担举证责任。另外，在答辩（答复）、审理等环节都有必要通过法律法规或司法解释设定应急状态下的特殊程序。
参考文献：1.胡建淼，关于抗疫强制措施法律问题的几点看法，微信公众号“行政法”2020年2月4日。
作者：张炜，甘肃省白银市药品稽查局副局长
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文章来源：规制与公法微信公众号
