陶建国：日本校园欺凌事件中教育机构的调查报告义务

作者：陶建国，河北大学法学院副教授，河北大学国家治理法治化研究中心研究员。

原文载于《比较教育研究》2021年第4期，为便于编辑和阅读，已将相关注释省略。

调查报告义务是指教育机构特别是学校在发现欺凌问题苗头或者欺凌行为造成严重后果时，有责任就相关事实关系进行调查，探明事情经过或者造成危害结果的原因并将调查获取的信息提供于受害人及家长的一种义务。教育机构违反这一义务时，学校的设置者（国家、地方政府、社会团体）将承担损害赔偿责任。教育理论上对调查报告义务的正当性依据开展讨论，产生了不同的理论观点。尽管人们对正当性依据的见解不同，但没有影响教育机构负有这一义务的实质性问题。对正当性依据的探析，促使人们思考学校、家长、学校设置者在教育制度中的法律地位与关系，从教育活动和教育制度应然性角度理解教育机构预防欺凌的责任。受社会现实、司法以及学理的影响，日本于2013年颁布了旨在预防校园欺凌的《欺凌预防对策推进法》，该法将调查报告义务法制化，规定了重大欺凌事态的调查报告制度。在法律授权下，文部科学省出台了《欺凌预防基本方针》《欺凌重大事态调查指南》，对调查报告机制的具体运行作出指导性规定。

（一）基于公共教育委托关系的正当依据说

淡川典子教授从家长承担让子女接受教育的义务与公共教育的委托关系角度推论出教育机构作为受托人负有调查报告义务。该学说认为，家长和学校设置者的关系是一种家长将一部分养育责任委托给学校设置者的关系，这一关系适用民法第656条的“准委托”的规定。基于这一委托关系，学校设置者对家长负有调查报告义务。淡川典子主张从学校的教育责任层面理解调查报告义务，强调把隐形的欺凌问题也纳入课程，即把如何预防欺凌问题作为学校的课程内容，让学生参与课程计划，并将欺凌导致自杀后的事实调查置于课程内，通过调查活动给予实施欺凌行为的学生客观审视问题的机会，克服欺凌行为。

淡川典子还论述了报告义务的职务专业性问题，认为学生因欺凌而自杀意味着学校在为该学生创造保障学习权环境方面的失败。教师具有教师资格并且是通过选拔考试被录用的，具有职业上的专业性。人们认为追究医生的专业责任理所当然，可是很少关注教师的专业性问题，这是一种奇怪的现象。教师应当像医生那样利用自己的专业知识从事教育活动，具有高度专业知识的教师未能利用其专业知识防止欺凌问题的发生，自然属于专业上的过失，被追究教育事故责任亦理所当然。

（二）基于教育信息请求权的正当依据说

市川须美子教授认为，学校的调查报告义务来自家长教育权上的信息请求权。作为未成年人的学生不能完全依靠自己维护权利，家长基于孩子最佳利益保护者的地位可以代为行使权利。当孩子人身权可能遭受侵害或已经被侵害时，家长有权代替孩子行使权利、避免危害的发生或者恢复受到的损害。家长的这一权利因委托而获得，属于一种儿童权利的信托关系。基于家长上述的代位权，当孩子遭遇人身伤害事故、学习成绩急剧下降、产生人际关系纠纷等问题时，家长为了避免损害扩大化或者修复损害，有权利要求学校等教育机构提供事情原因、经过、再发防止对策等信息，教育机构对此负有调查和说明义务。

（三）基于教育要求权的正当依据说

中川明教授把接受教育的权利与教育制度紧密联系在一起，从家长作为学校教育制度的利用者和承担者这一角度导出学校负有调查报告义务的结论。他认为，基于个人积极性的权利行使，不但要对制度利用者的个人提供救济，还应当同时给予个人指出制度缺陷并对制度加以修正的机会。学校是教育制度的承载者，家长在此制度中占据重要位置。教育立法上设置家长让孩子上学的入学义务并为此确立了各种制度构架。作为制度而存在的学校对孩子的成长需要与家长进行合作，当学校的制度功能出现问题时，家长可以通过行使权利发挥克服制度缺陷、修正机能偏差的作用。对此，家长就涉及孩子的教育事项，可以基于家长权利向学校以及负责指导与监督学校的教育行政机关提出一定的要求，家长对学校的这一“教育要求权”必然包括要求学校以及教育行政机关提供学校事故信息的权利，学校相应负有义务。

针对校园欺凌问题，中川明教授主张有必要从学校教育制度中的人际关系调整机能不健全的角度把握校园欺凌。对于校园欺凌，学校的事实查明工作也属于制度的日常性展开，即作为制度的日常性运转，学校应当认真检视是在何种背景和经历下发生了欺凌事实，为了防止同类事件再次发生应当采取怎样的教育应对措施。这也是调查欺凌行为事实的真正目的。

（四）基于家长知情权的正当依据说

2007年5月，校园欺凌自杀者家长、国会议员等社会各界80人共同向日本政府提交《当事人及家长知情权的期望书》，期望书从家长知情权角度论述了学校负有调查报告义务的依据。基于知情权，家长有权获取校园欺凌信息，要求学校必须将把握的欺凌行为的苗头信息与家长共享，和家长协作预防欺凌。发生欺凌事件后，学校进行彻底调查，调查时必须重视被害人及其家长的意见，整个调查过程学校与家长应保持合作而非对立状态，调查结果应第一时间告知家长。该期望书中表示，学生遭受欺凌伤害，受害一方最重要的权利就是知情权，这也是联合国刑事被害人人权宣言中确立的最基本的权利。对于欺凌自杀者的家长来说，因坚信安全才把孩子托付给学校，孩子在自己目力不能及的地方死亡，此情形下，家长想获知“孩子为什么遭受伤害、其原因为何、孩子是在何种经历中抱有什么想法死去的”这样的信息理所当然。从防止同样事件再次发生角度看，同样需要知晓发生了什么事实，这需要在实施彻底调查基础上分析发生问题的原因，寻找解决问题的具体对策。

日本教育机构调查报告义务的法制化主要体现在《欺凌预防对策推进法》《欺凌预防基本方针》和《欺凌重大事态调查指南》三项政策与法规中。

（一）赋予教育机构调查报告义务的具体规定

《欺凌预防对策推进法》第23条规定，学校在获取学生遭受欺凌的举报或者根据其他信息认为学生可能遭受欺凌时，应当迅速采取措施对欺凌事实的有无进行确认，同时将结果报告给学校的设置者。学校在教师对欺凌者进行教导以及对被欺凌者提供帮助时，为避免欺凌者家长和被欺凌者家长发生纠纷，应当采取将欺凌事件有关信息与家长共享的措施或其他必要措施。

根据《欺凌预防对策推进法》第28条的规定，当存在因欺凌致使该学校就读的学生的生命、身体或财产有遭受重大损害的可能或者学生可能因欺凌不得已长时间缺课等重大事态时，学校或学校设置者为了应对欺凌行为或防止同样事态再次发生，应当迅速设立相关组织，利用调查问卷及其他确切方法对重大事态进行查明事实关系的调查。学校的设置者或学校进行调查后，应向该调查所涉及的被欺凌的学生及其家长确切提供调查所涉及的重大事态的事实信息以及其他信息。

（二）调查程序的启动及调查组织

学生遭受欺凌或者存在遭受欺凌可能性时，家长可以向学校或教育行政机构申请对相关事实进行调查，以了解学生遭受欺凌情况、探明相关事实发生的原因和经过。在家长提出了有根据的调查申请情形下，教育机构必须启动调查程序，不得以任何理由拒绝。

对于重大欺凌事件，即使家长没有申请调查，教育机构也应当启动调查程序。发生了重大事态的欺凌事件，表明学校的教育出现了问题，这需要对相关问题进行检视，重新思考欺凌预防的完善对策，防止同样事件再次发生，故而，教育机构必须主动启动调查程序。文部科学省在《欺凌预防基本方针》中明确了重大事态范围，列举了可参考的几种情形。重大事态不仅指欺凌后果严重，还包括虽然没有出现严重后果但行为本身具有危险性。比如，用刀具伤人时被物品挡住未能伤到身体、数次强行索要金钱超过1万日元等都属于重大事态。

对欺凌事件进行调查时，调查主体可以是学校也可以是学校设置者，根据事件特性及此前状况，若由学校为主体实施调查不一定能够取得重大事态处理和防止同样事态发生的效果或者对学校教育活动产生妨碍时，可由学校设置者进行调查。由学校进行调查时，学校设置者应当给予必要的指导，提供包括人力在内的各种支援。无论由哪一主体实施调查都应当建立具备中立性、公正性、专业性的调查组织，这一组织的成员可全部由学校教职员工或学校设置者职员组成，也可以组建由第三方组成的调查组织。目前，日本更多采取的是由第三方人员组成调查组织这一方式，被称为校园欺凌“第三方调查委员会”。很多地方的第三方调查委员会不是根据每次事件临时组建，而是将其作为常设性机构设置于当地教育委员会或政府（其中的一些委员为兼职），这样能够保障需要调查时可以尽快启动调查程序、避免因组建调查委员会而拖延调查时间。调查组织成员可以是律师、教师、精神科医师、心理学家、福祉学家、警察以及其他具有专业知识和经验的人士，这些组成人员必须与所调查的事件没有任何利害关系或影响调查的其他关系。

（三）调查的实施及报告

调查组织必须向被欺凌者及家长告知如下事项：调查目的和目标、调查组织组成人员、调查时期和时间、具体调查事项和调查对象、使用的具体调查方法（面对面询问、问卷调查等）和调查结果的提供方式等。进行调查时，要优先保护被欺凌的学生以及提供欺凌信息的学生。为了确保公平性和中立性，也要听取欺凌行为实施者的意见。若调查结果存在瑕疵时，地方政府负责人应当重新组建调查组织进行再调查。符合以下情形的应当进行再调查：（1）发现了调查时未能获知的新的重要事实或对新发现的重要事实未尽调查；（2）对事前经被欺凌的学生或家长确认的事实未尽充分调查；（3）对学校或学校设置者的应对措施未尽充分调查；（4）对调查委员会人选的公平性、中立性存有疑问。针对公立学校的再调查，当地政府负责人必须把调查结果报告于议会，报告内容则由地方政府结合事件特点以及个人信息保护的必要性确定。

调查结束后应当向被欺凌者或家长报告调查结果，为避免侵害相关人员的隐私，进行报告和说明时要根据当地政府颁布的个人信息保护条例整理出不宜公开的部分，但不得任意以个人信息保护为借口怠于履行信息提供与说明的义务。

（四）调查记录的保管

调查获取的信息记录根据地方政府的文书管理规则进行管理，重大事态调查形成的记录至少保管５年。学校定期实施的问卷调查、个人询问记录、欺凌通报和咨询的内容记录、听取学生意见的记录都属于地方政府的文书范围，应当妥善进行保管。废弃调查记录必须尽可能在听取被欺凌者及其家长意见的基础上进行，一些记录的保存期限可以根据家长或被欺凌者的要求重新设定。

（五）调查报告义务法制化后的运行状况及存在的问题

日本总务省行政评价局2018年3月公布了《欺凌预防对策调查结果报告书》，结果显示在调查的60个教育委员会中，设立专门的重大欺凌事态调查组织的占86.7％，其中设置为教育委员会附属机构的占63.3％。未设置调查组织的占13.3％，未设置调查组织的理由为重大事态发生时能够迅速成立调查组织。

在调查的60个地方政府中，设置了专门性重大事态再调查组织的有39个，未设置的有21个。未设置重大事态再调查组织的理由包括：需要进行重大事态再调查时可以临时组建；发生重大事态时，市长办公室和教育委员会联合处理并不由市长办公室单独实施再调查；进行再调查时政府部门工作人员在听取第三方专家意见基础上进行调查、不考虑平时设置调查组织。在调查的249个学校中，没有学校专门设立重大事态调查组织，但是有150个学校发生重大事态时以学校必设的（法律要求设置的）学校欺凌应对机构为主体，根据事态性质吸收外部专家成立调查组织。

根据日本学者的研究，校园欺凌事件调查报告制度基本上发挥出了应有的作用，但是，还存在需要进一步完善的问题。一是，调查组织成员的公正性和中立性问题。调查组织成员是由调查实施主体负责选任的，确保成员不存在影响公正调查的事由至关重要。现实情况是，保障受害人的家长以及欺凌实施者家长的人选知情权和异议权措施相对较弱，尽管这一缺陷可以借助再调查制度加以弥补，但这会造成调查程序漫长的弊端。因而，应当考虑如何保证调查组织的中立性与公正性。二是，调查程序本身的平衡性。目前无论在立法、政策还是实际调查过程中，都存在偏袒欺凌被害者一方的倾向，忽视欺凌行为实施者的地位。欺凌问题的事实调查是为了全面了解事实关系，调查结果不是用来追究责任（至少在调查目的上不是），故而，调查组织也要重视欺凌行为人一方的意见，公平对待双方当事人，确保调查结果客观真实。三是，如何消解被害者家长与教育机构之间不信任关系问题。出于各种原因，家长对学校以及学校设置者往往存在不信任感，这使得欺凌事态调查要么难以获得家长的协助（包括家长提供信息），要么家长对调查结果不接受。因此，日本教育机构应当研讨如何消解调查过程中家长的不信任感，推进事实调查的有效开展。

本文选取了有代表性的几个司法案例，借助这几个案例了解日本司法上认定调查报告义务的方法以及标准，可以更具体理解调查报告义务的内容体系。第一个案例的特点是教育机构因积极履行了调查报告义务而未被判决承担责任；第二个案例的特点是因原告主张提交的信息不属于义务范围而被驳回诉讼请求；第三个案例的特点是教育机构未能履行调查报告义务，被判决承担责任且法院表明了调查报告书的记载方法；第四个案例是学校虽然将调查结果报告给了家长，但其烧掉调查问卷的行为仍然构成违反调查报告义务。

（一）津久井街立中野中学欺凌自杀事件的司法认定（自杀事件发生在1994年7月15日，2002年1月30日，东京高等法院做出判决）

某男生转入津久井街立中野中学读书，后不断遭受班里几名同学的欺凌，行为样态包括对身体进行打击、嘲弄、将课桌扔出教室外、把教材扔出窗外、在课本上涂写“去死吧”“恶心”等语言、往课本和课桌上涂抹奶油以及粉笔末等。几个月后，该男生跳楼自杀。学校召开了家长会议但没有让该男生家长参加，学校认为自杀的原因与欺凌无关。

在该男生家长提起的精神损害赔偿诉讼中，法院认为教育委员会与学生之间存在公法上的契约关系。教育委员会作为与学生之间具有特别法律关系的当事人，适用作为公法上的契约关系所随附的诚实信用原则，当学生发生与学校有关的事故时，教育委员会有义务对事故原因进行调查，在此基础上根据必要性向学生或其家长报告。

法院经审理认为，学校和教育委员会履行了调查报告义务，相关的依据是：（1）该中学在学生自杀后于校长指示下立即对所在班级的学生通过见面、电话等方法就是否与该自杀学生之间发生纠纷进行调查，并向津久井街教育委员会提交了两次非常详细的报告；（2）学校在学生自杀后的第二个和第三个学期进行了欺凌问题调查，先后共进行３次调查；（3）对家长的质问事项，学校和教育委员会每次都书面进行了回答；（4）津久井街教育委员会虽然没有直接实施调查，但是向校长发出过把握事态的指示并接受了调查报告；（5）学校告知学生不对媒体发言是为了避免在事实调查前，学生根据自己的理解向媒体提供片面的、不确切的信息，这会使事态复杂化，不利于发现事实真相。

（二）富山市立奥田中学欺凌自杀事件的司法认定（自杀事件发生在1988年12月21日，2001年9月5日，富山地方法院作出判决）

某初一男生不断遭到同学的欺凌而自杀。欺凌行为包括经常在该男生面前喊“肮脏，，之类的话（该男生体弱多病时常呕吐）；在纸条上写“同意某某死、同意杀死某某”；遭受到同学的暴力行为等。男生自杀后，老师为了警醒学生不再实施欺凌，要求学生就自杀男孩之死写感想或悼念作文，其中一篇作文在自杀男生的葬礼上被朗读。在该男生家长提起的诉讼中，家长要求被告富山市政府出示那篇被朗读的作文，以便了解孩子自杀事实情况（作文已被老师烧毁）。

法院对调查报告义务的性质进行了界定，认为公立中学的设置者与学生和家长之间存在“在学契约关系”，基于这一关系所随附的诚实信用要求，学校的设置者就学生在学校或相关生活关系中的状况，特别是，当学生的生命、身体、精神可能遭受重大伤害或者现实上发生了危险事态时，有义务向家长报告事情状况、原因、经过、学校处理措施等。

法院认为本案中的教育机构没有违反调查报告义务，理由是根据教育上的考虑，报告义务不一定必须在内容和程度方面就事实关系作出逐一详细的说明和报告。本案中，学校的调查报告书主要内容是该学生被欺凌的原因、经过、学校指导措施等，被告就报告书中大部分内容向原告进行了报告，履行了报告义务。另外，通过班主任的调查和指导，学校已经充分把握了该男生被欺凌的状况和经过，况且警察也已经启动了事实听取程序，故而，学校和教育委员会无须另行再实施独立的调查。原告要求出示的那篇作文不是以收集该学生遭受欺凌的原因和过程这一目的制作的，是为了让学生就该学生被欺凌一事进行反省，期望不再发生同样行为。因此，被告不负有向家长出示本作文并报告作文内容的义务。

（三）群马县桐生市立小学欺凌自杀事件的司法认定（自杀事件发生在2010年10月23日，2014年3月14日，前桥地方法院作出判决）

转入桐生市立小学的一名女生因不堪忍受同学持续的欺凌而自杀，欺凌行为持续一年以上。该女生母亲是菲律宾人，同学们在其面前用大猩猩、肮脏、恶心等词语对其母亲和本人进行侮辱；经常在她的拖鞋上涂写“讨厌”“去死吧”等词语；吃校餐时，班里同学都躲避她不和她一起吃饭。在该女生家长提起的诉讼中，法院认为在校学生自杀，当被怀疑起因于学校生活上的问题时，该学生的家长想知晓自杀的原因理所当然。当有学生自杀而怀疑与学校生活有关时，地方政府负有在必要范围内迅速调查事实关系并报告于家长的义务。

法院结合相关事实最终认定被告富山市政府违反调查报告义务，理由如下：（1）原告在起诉前仅从学校获得一份校长报告书，该报告书是学校听取老师关于警察询问了什么事项之后从组织防卫角度制作的，没有对全体学生进行调查、未听取学生意见，在明确事实方面不充分。该报告书更多罗列了班级状况、学校的应对、自杀学生被嘲弄和被排挤的情况，但是对调查结果的分析不充分，没有根据问题的背景进行深入考察。（2）关于学生自杀，学校和富山市政府没有听取孩子家长的意见。（3）在该学生自杀前一个月，该生所在班级就该学生被欺负的问题进行了回顾问卷调查。但是，学校没有根据调查结果实施进一步的调查，未能深入把握欺凌事实。(4)第三方调查委员会制作的再调查报告书是依据学校校长的报告书制作的，没有根据一些重要资料重新进行必要的补充调查。

（四）札幌市某高中欺凌事件的司法认定（自杀事件发生在2013年3月3日，2019年4月25日，札幌地方法院作出判决）

札幌某高中吹奏乐部一男生因对演出节目进行评价，以电子邮件方式与其他学生发生矛盾，发送了带有恐吓、损毁名誉可能的不当言论邮件。F老师在吹奏乐部其他部员在场情形下，进行了教导，训斥了该学生，并让其在全部成员面前道歉，第二天该学生自杀。学生自杀后，Ｆ老师对学校全体学生就自杀问题进行了问卷调查，其中有１５个学生表明自杀学生可能遭受过欺凌，Ｆ老师又对这１５个学生实施问卷调查，调查结果是不存在欺凌，老师把调查结果报告给了家长。大约一年后，该老师调到其他学校，临走前认为调查问卷表没有用了，于是烧掉。家长认为孩子自杀的原因是平时遭受其他学生的欺凌以及Ｆ老师教导方法不当，在与学校交涉大约一年仍无结果情形下提起了诉讼。诉讼中，家长主张老师烧掉调查问卷属于隐瞒调查内容的行为，致使丧失了通过调查问卷了解孩子是否遭受欺凌以及自杀原因的机会，学校违反了调查报告义务。

对学校的调查报告义务法院作出如下认定。首先，学校与家长之间存在教育契约关系，基于诚实信用原则学校有义务就学生自杀原因等事实向家长报告。其次，Ｆ老师在学生自杀后就自杀原因问题在全部学生中实施问卷调查，将结果报告给了家长，在这一限度内学校没有违反调查报告义务。而且，老师当时不存在将调查问卷交给家长的法定义务。最后，法院认为老师烧掉调查问卷的行为不符合当地政府公文书保存５年的规定，特别是丧失了了解调查问卷中是否包括欺凌等自杀原因信息的机会。￥虽然在烧掉前，其他老师摘抄了其中部分内容，但是毕竟摘抄的是部分内容，很可能遗漏认定有关自杀原因的重要信息。如果继续保留这些调查问卷，就可以在本诉讼中了解摘抄的内容是否和调查问卷内容同一，孩子自杀的原因到底是什么等情况。基于上述认定结果，法院认为在烧掉调查问卷这一行为上学校存在违反调查报告义务的情形，给家长造成了精神痛苦。

校园欺凌事件属于学校事故中比较特殊的事故类型，其特殊性表现为：一是事故起因不是来自课堂教学本身；二是事故具有隐蔽性，一些欺凌行为不容易被学校发觉；三是很多欺凌行为具有长期性、反复性；四是危害后果具有严重性，严重的欺凌行为会导致学生自杀、罹患精神或心理疾病；五是欺凌事件侵害了学生的人权以及接受教育的权利。学生、学生家长与教育机构之间存在教育法律关系，无论是从教育契约关系还是从教育立法规定的角度，教育机构都负有保障学生安全的义务以及对学校事故进行调查并向家长报告调查结果的义务。因此，在发生欺凌事件后，积极对事态进行调查并将信息反馈给家长是教育活动上的一种责任。教育机构必须担负起完善教育制度、建立有效的欺凌预防机制、防止事故再次发生的责任，这一责任中当然包括积极履行调查报告义务。